立法會到底是否垃圾會？來自中國人民代表大會的啓示

作者：房間裏的人（澳門學16號作者之一）

2018年10月26日，澳門立法議員蘇嘉豪在議程前發言中，批評官委議員制度助長立法會成為澳門市民口中的「垃圾會」，隨即引發建制議員和時任立法會主席、現任特首賀一誠的批評，史稱「澳門垃圾會事件」。

從學術的角度看，到底立法會是否「垃圾會」取決於它多大程度上履行了立法機構的職能。在這篇文章中，我會介紹兩篇對中國人民代表大會(人大)立法職能研究，期望他山之石，可以攻玉。

人大=橡皮圖章？

第一篇文章 Authoritarian Gridlock? Understanding Delay in the Chinese Legislative System，來自以研究中國人大而知名的普林斯頓大學政治系副教授Rory Truex。對於威權政體的立法機構，傳統的印象是它們不過就是「橡皮圖章」，沒有自由意志，更別說什麼分權制衡。Truex卻嘗試在文章中挑戰這種既有認知。

他首先指出如果僅從公開的表決紀錄來看，歷史上確實從沒有法案被否決的例子。然而因為每屆人大都會在開始之初列出未來五年的立法計劃，假如出現未能按立法計劃完成的立法情況，就等於反證了人大並不是對黨政機關提出的法案照單全收，這種情況在民主政體下稱之為「立法堵塞」，Truex認為中國人大也有類似的現象。

為了證明上述的觀點，他收集了1993-2017年間人大通過的113部法律，43部法律修訂和199部法律修正，以及第7至12屆人大的立法計劃，再進行交叉比對。他發現按照人大的立法計劃，有170部法案是屬於優先級別，但只有124(73%)部最終按計劃通過。這些法案通過的平均時間是3.58年，卻有12%優先級別法案通過需時超過10年。

如此和一般意見認為威權政體不存在立法監督（check ＆ balance），且多能直接貫徹政權意志而無需修改法案的情況相悖。證據於是都指向人大似乎並不是一般認為的「橡皮圖章」這麼簡單，否則不應該出現立法無法按時完成的情況。想想香港基本法二十三條立法有多快就知道了。

那麼接下來的問題就是人大為何沒有如預期般成為「橡皮圖章」？

這裏有兩種可能性，第一種是由於不同的官僚部門的意見，並未有在立法開始時就形成共識，於是對於那些覺得意見未有被重視的部門，在人大立法過程中就有了討價還價，爭取修改法案的機會。另外，之前的研究由於已經假設了人大就是一個沒有功能的機構，忽略了現實中人大也能是法案的提起人，而且未必和黨政機關的利益一致。第二種可能，則是目前人大把立法草案進行公眾諮詢已是常態，或許民意真的有用？

最新研究結果

不過，澳門大學政府與公共行政系的助理教授蔣佶穎最近發表的文章 Not Just Rubber-Stamping: Understanding the Amending Role of the Chinese Legislature with Bill Text Reuse 對上述的可能進行了檢驗。在搜集了2008至2022年人大經手的所有法案後，蔣首先指出法案在立法過程中被修訂其實頗為普遍，平均而言每部法案文本都有37%的內容會被修訂。

回歸的結果如下圖所示，支持了前篇研究所說官僚部門在立法過程中討價還價的解釋，這其實也並不令人意外，畢竟根據威權政治的理論，民意只有在影響社會穩定的時候才是重要的。而由人大發起的法案和修改程度是正相關，則從另一個角度，反映人大確實會出現和黨政機關不一致的立法思路。

最後，一個有趣的發現是「Xi」這個控制變量，它測量的是在習近平執政後才在人大開展立法程序的法案和法案的修訂，是否存在統計相關性，答案是沒有。

結合兩份研究的發現，可以總結為威權政體下的立法機構並不一定是「橡皮圖章」，立法機構是可以有自主性並影響到立法的進程和質量，儘管它進行這些行為背後的原因很可能並不是基於民意。

那麼回到澳門，立法會到底是否垃圾會？或許是因為已經做了它是後者的預設，已有的研究通常關心的是立法會選舉，尚未對立法會的立法過程進行嚴謹的分析。

不過一個簡單而直觀的觀察是，除了少數像「離補法案」這樣因強烈民意反對政府主動撤回的例子，立法會回歸後從未否決過一次政府的提案。另一方面議員對提案權的使用也隨著時間推移而越來越少讓位給行政主導，從這個角度而言，垃圾與否已經不是性質問題，而是程度問題，也許最差的狀況還未出現。

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#本文同步發表於 《論盡》

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