美國參議院推重大法案應對氣候變遷：兩黨基礎建設法案vs 3.5兆美元的預算計畫

為實現美國2050年達到100%潔淨能源與淨零排放之目標，拜登總統便簽署了多項行政命令應對氣候變遷，而後在2021年4月22日召開的氣候領袖峰會上，拜登總統承諾2030年美國溫室氣體排放量較2005年的水準減少50至52%。近日，美國參議院於2021年8月先後通過兩項重要的預算法案，分別是「兩黨基礎建設法案」、「3.5兆美元預算計畫」，前者主要投注在硬體基礎設施建設，後者則側重創造就業機會、減緩氣候變遷衝擊和強化社會安全網。由此可見，無論是在外交或內政場域中，皆明顯看到美國對抗氣候變遷的決心。

兩黨基礎建設法案

美國參議院於2021年8月10日以69票贊成、30票反對之表決結果，通過了「基礎設施投資和就業法案」（The Infrastructure Investment and Jobs Act, HR 3684），又可稱之為「兩黨基礎建設法案」（Bipartisan Infrastructure Bill），該法案預計八年內總支出約1.2兆美元，其中包含約5500億美元的新支出，將用於道路和橋樑、鐵路、交通、港口、機場、電網、供水系統、高速網路等優先的國家基礎設施項目。（如表1）目前該法案已提交至眾議院審議。

儘管「兩黨基礎建設法案」已提交至眾議院審議，但預計該法案不會立即在眾議院表決。眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）表示，在參議院同時通過3.5兆美元的預算調解法案之前，眾議院不會對基礎建設法案進行表決。此舉向參議院施加壓力，使其也通過預算調解法案，並確保該法案中的社會福利、氣候、醫療保險等民主黨高度優先施政項目與兩黨基建法案中部分的支出項目一起得到預算分配。

拜登政府3.5兆美元的預算計畫

除了「兩黨基礎建設法案」之外，參議院多數黨（民主黨）領袖舒默（Chuck Schumer）進一步地乘勝追擊於8月9日公佈 3.5 兆美元的新年度預算計畫，有別於「兩黨基礎建設法案」的預算主要用於硬體基礎設施興建，該計畫則側重於「人文基礎建設」（human infrastructure），優先用於擴大醫療健保給付範圍、學齡前教育、提供有薪家庭照顧假與病假、減緩氣候變遷和家戶稅收減免等施政項目。這項法案可能不會在參議院獲得兩黨的支持，但民主黨打算利用「預算調解」（reconciliation），[1]使預算案有機會在沒有共和黨籍參議員支持的情況下，以簡單多數通過。

最終，美國參議院於2021年8月11日以50張贊成票對49張反對票之表決結果，通過了「一項編制美國政府2022會計年度的國會預算並制定2023年至2031年會計年度的適當預算水準之共同決議」（A concurrent resolution setting forth the congressional budget for the United States Government for fiscal year 2022 and setting forth the appropriate budgetary levels for fiscal years 2023 through 2031, S. Con. Res.14），此決議為總額3.5兆美元的新年度預算計畫，除了確定總支出、稅收、盈餘或赤字及債務，同時指示各委員會對法案提出修正建議，按具體數額更改聯邦支出、收入和赤字限額。各委員會將在9月15日前起草修正建議，再由預算委員會合併成一個大法案，交由眾議院和參議院審議。

細觀3.5兆美元的預算計畫之支出項目，從農業、營養和林業委員會、商業、科學與技術委員會、能源和自然資源委員會、環境和公共工程委員會、財政委員會、國土安全與政府事務委員會及印第安人事務委員會等參議院常設委員會所收到之調解指示（reconciliation instructions）中，皆可以看到拜登政府為應對氣候變遷所做的努力。（如表2）

然而，無論共和黨還是民主黨內部對於3.5兆美元的預算計畫，皆出現反對聲浪。共和黨籍參議員質疑3.5兆美元的預算計畫支出之必要性，以及民主黨可能增加稅收或其他收入來源支付此預算案開銷。參議院少數黨領袖米奇‧麥康奈爾（Mitch McConnell）表示，這樣不計後果的徵稅和瘋狂支出是過去我們所未見過，這是一項徹底毀掉美國經濟的法案。麥康奈爾（McConnell）與威斯康辛州參議員羅恩‧詹森（Ron Johnson）等46位共和黨籍參議員共同發表一封公開信表示其立場，預估這項3.5兆美元的預算計畫到2031年將產生45兆美元的債務，他們拒絕投票支持民主黨所提出不負責任的預算案，也不會同意提高債務上限。事實上，民主黨內部也有不同的意見，譬如曾協調撰擬兩黨基礎建設預算案的亞利桑那州民主黨中間派參議員希尼瑪（Kyrsten Sinema）也表示，拒絕支持這項耗費3.5兆美元的法案。

最後，在白宮的壓力與眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）的極力協調與推動下，美國眾議院於2021年8月24日以220張贊成票對212張反對票之表決結果，通過了3.5兆美元的預算決議，使拜登總統的核心經濟議程得以向前推進。眾院議長裴洛西也承諾1.2兆美元兩黨基建法案會在9月27日前投票表決，藉此向共和黨籍眾議員保證不會將此法案擱置。

無論是1.2兆美元兩黨基建法案，還是3.5兆美元預算計畫，從該兩項法案的預算編列中氣候變遷相關支出之占比，皆能反映出拜登政府將「應對氣候變遷」列為重要優先的施政項目，前者氣候變遷相關支出占預算總額約31%，側重於使美國基礎設施更能適應氣候變遷影響，後者的氣候變遷相關支出占總預算約67%，聚焦在強化美國社會內部的氣候韌性調適。

反觀臺灣現有的前瞻計畫，地球公民基金會曾檢視過去3年政府的執行成效到編列預算，發現到有太多計畫只是照本宣科，不僅未達減碳之效，更有助長排碳之實。譬如，過去占大比例的「軌道」建設、「綠能」建設以及與一般常態建設最相關的「城鄉」項目，卻花了大筆資源做鐵路地下與高架化，而不是考慮到氣候調適，去思考如何提升綠色運輸的品質，進而達到替代私有運具的功能。

如今，全世界各國政府積極提出其淨零碳排目標與政策，亞鄰國家日、韓也相繼宣布要在2050年達到淨零碳排，可以預見的是，未來十年也是關鍵的十年，若臺灣無法在2030年達到淨零碳排的階段性目標，那麼到2050年臺灣與亞鄰各國相比只能望塵莫及。我國政府與其擔心兼顧經濟發展和環境永續中失去什麼，不如轉換思維，思考臺灣能夠從中得到什麼實利。

※本篇為投稿原文，文章於2021年8月23日已刊載於台大風險中心Medium，轉載於台大風險中心臉書粉專。

※本篇於2020年8月28日更新眾議院通過了法案最新資訊。

[1] 調解法案（reconciliation）是1974年美國的《國會預演算法》的一部分，旨在更快、且無障礙通過與支出、稅款和債務相關的法案。由於調解法案的辯論時間僅限於20小時之內，因此不能在參議院進行阻撓，故與一般法案不同之處在於調解法案可以繞過60票絕對多數的門檻，只需要參議院簡單多數（51票）便可通過，此機制有效打破僵持不下局面並順利推動法案通過。House Committee on the Budget (2021). “Budget Reconciliation: The Basics.” Retrieval Date: 2021/08/23.

參考資料：

1. Holland&Knight (2021). “Infrastructure Investment and Jobs Act: Summary of Bipartisan Infrastructure Legislation.” Retrieval Date: 2021/08/23.
2. International Institute for Sustainable Development (2021). “US Sets Target to Reduce Emissions by 50–52% Below 2005 Levels in 2030.” Retrieval Date: 2021/08/23.
3. Jim Probasco (2021). “Understanding the Infrastructure Bills.” Retrieval Date: 2021/08/23.
4. Public Broadcasting Service (2021). “Senate approves Democrats’ $3.5 trillion budget in latest win for Biden.” Retrieval Date: 2021/08/23.
5. Ron Johnson (2021). “Senator Johnson Votes No on Democrats’ Budget Resolution, Leads Republican Colleagues In Saying No to Helping Democrats Increase the Debt Ceiling.” Retrieval Date: 2021/08/23.
6. The White House (2021). “UPDATED FACT SHEET: Bipartisan Infrastructure Investment and Jobs Act.” Retrieval Date: 2021/08/23.
7. The Senate Democratic (2021). “Memorandum for Democratic Senators─FY 2022 Budget Resolutions Agreement Framework.” Retrieval Date: 2021/08/23.
8. The Washington Post (2021). “Senate Democrats adopt sweeping $3.5 trillion budget that opens the door to health, education and tax reforms.” Retrieval Date: 2021/08/23.
9. 地球公民基金會（2020)。〈【前瞻系列評論1】前瞻不前瞻，該面對氣候變遷了〉。2021/8/28檢索。