从明治到昭和：近代日本的宪政是怎么死掉的（中）

一

咱们这边的教科书讲起明治维新之后日本制定的第一部宪法，总是给出一个看似矛盾的说法——既进步又带有浓厚封建残余。但怎么个进步法，又怎么个封建残余，两者又怎么关联在一起的，却老是语焉不详。今天就来讲讲这个吧。

众所周知，明治宪法的制定者主要是伊藤博文。1883年，伊藤博文回到日本，按照德国模式开始制宪。伊藤博文的目标，大致说来，是建立一个最低限度的立宪君主政体，比方他说：“如欲举立宪政治之实，则不能不充分保护国民的权利及自由。而要实现此等目标，又不能不限制天皇的大权。但我国皇位在国史上具有深厚的根基，并且在国民心目中具有一种印象，皇位实在是国家的真髓、中枢。故在限制此等大权之际需要特别注意，将来应着意于使得此等大权成为实在之物，以发挥效力，而不能使皇位成为一种虚饰。”

伊藤博文正式制宪是从1886年开始的，到了1888年4月份搞定宪法初稿。然后召集政府勋臣、皇族、高官来审议这部宪法，众人讨论了十个月之久，最后才在1889年2月11日颁布了《大日本帝国宪法》。你看，人家讨论这么长时间，确实是想把纸面上的宪法付诸实施的，否则，在宪法中写上一大堆冠冕堂皇的话，然后在现实中让“宪法顶个球”又有何难。

为了统一思想，伊藤自己亲自动手写了一部《日本帝国宪法义解》，称得上是“巧引异国千色线，织成斑斓日本锦”。在这本书里面，除了大谈日本特殊国情之外，还广泛引用外国学术意见来为宪法条款辩护。这本义解是跟着明治宪法条款走的，在每一条宪法条款下面，都附有伊藤氏的解释。伊藤呢，看来像是想要做到以理服人，所以每一项条款为什么如此设置，都解释的颇为精细。

明治宪法共分为七章，分别是天皇、臣民之权利义务、帝国议会、国务大臣及枢密顾问、司法、会计和补则。从顺序来看就能看得出来伊藤氏调和的意思。在义解一开始，他就阐述了自己的政治理想，“使上有元首大权之一统，下有股肱大臣之辅弼，议会之助力，各级机关各得其所，而臣民之权利义务亦日益明晰。”

在伊藤氏看来，制定一部宪法是势在必然的事情。本来也可以不制宪，他自己都心怀疑虑，宪法“实施之后，其结果对国家是有益呢，抑或相反，不可预测”；然而，“二十年前即已废除封建政治，与各国开始交往，其结果，欲讲国家进步，舍此别无其它经营良策，奈何！”

世人都知道张之洞有所谓的体用之说，什么“中学为体、西学为用”，看义解，发现体用之说不是张之洞的独创，凡是被一对矛盾折磨的人早晚都会想起这招。在《劝学篇》出台十年前，伊藤博文就提出，天皇是国家元首，日本这么大，总需要有一些中轴力量，不能任着老百姓乱来，这样会出事的，在日本，这个力量就是天皇，为了这个目的，天皇必须神圣不可侵犯，总揽统治权，对之“指责非难，议论评价之行径必不允许”。不过呢，也不是天皇想干什么就能干什么（不说别的，将官僚置于何地），还是要依据宪法行事才行。伊藤的解释是这样的，“盖总揽统治权者，主权之体也。宪法之条规者，行使之用也。有体无用，则导致专制，有用无体，则易生散漫。”换句话说，伊藤博文是承认宪政与限权有其必要的。所以呢，宪法第五条直接规定，“天皇依帝国议会之同意，行使立法权”。在这里，我要说的是，伊藤博文对宪政和限权的支持，是因为很功利的理由——专制会泯灭一国之活力，而宪政则有利于下心与上同。伊藤博文大概从来没有接受社会契约、固有人权、主权在民之类的想法。

不过，既然有体用之说，怎样体现这个体呢？在立法方面，天皇有立法权（那就是命内阁起草法律），也有否决法律之权。议会的开、关、停及解散，也在天皇的掌握中（不过，伊藤博文加了一条，解散之日五个月内必须重新召开议会），天皇在议会闭会期间（议会的会期是三个月），可以发布敕令代替法律（伊藤博文予以的限制是，该项敕令必须在下次议会开会时交由议会审议，如果议会不批准，则失去效力。不过，伊藤博文也打了一个马虎眼，议会不批准只能使该项敕令在将来失去法律效力而已，对该项敕令造成的既成事实则莫可奈何）。在其他方面，天皇掌握政府的人事权，各部文武官员均由天皇任命，陆海军的统帅、宣战媾和、缔结条约也由天皇独占权柄。换句话说，议会插不上什么话。

这几条拿到枢密院会议上讨论的时候，森有礼提出了异议。当时他担任文相，这位起初的启蒙思想家，现在的帝国贵族，对宪法第五条写着“天皇经帝国议会的承认行使立法权”提出疑问，他问道:“承认一词既可用于下对上，又可用干同等人之间，未知相当英语何字?”伊藤回答说:“承认即相当于consent。”森有礼对consent这个词一万个不乐意，提议把承认改为“赞襄”，也就是说，议会搞搞政治协商就可以了，别玩真的。伊藤博文毕竟还是英国留过学的，回答说，赞襄“表示主权完全在上，使用承认一词，则表示主权虽然在上，其行使则需经下面人民承认之意也。”强调“即使承认一词有赋予议会承认权之忌，但制定法律、编制预算等需经议会同意，仅此而言，在此宪法中终不可缺”，并指出“不经议会承认而施行国政，即非立宪政体”。他进一步声明“立宪政体之本义”说：“创设立宪政体，则天皇在行政方面设责任宰相，对君主行政之权亦多少加以限制，在立法方面，不经议会承认则不能制定法律。设立这两种限制，乃立宪政治之本义。缺此两点即非立宪政体。而且，宪法上对这两点巧饰伪装，亦均非立宪政体之本义。”换句话说，伊藤博文虽然只想搞一个阉割版的宪政制度，但至少还是打算玩真的。

我一直都把伊藤博文这种宪政实践称之为“最低程度的宪政”。这种最低程度的宪政跟其他形式的宪政比起来，最大的差别就是，即主权究竟谁属。比方伊藤博文在宪法第一章中列举了天皇的权力之后，特别指出：“元首之大权，除此等宪法条文之外，无有任何其他限制，正如太阳之光线，遮蔽之外无有阻挡一般，原本不必逐一列举。”这个跟美国宪法一比，就很有差别，美国宪法是政府只能行使宪法列举权力，宪法没有规定的，均在人民手中。这个对比很能说明两国宪法的立场差别，一个是从上到下的施与，一个是从下到上的授权。

同理，伊藤在宪法第二章中，就刻意回避“公民”这一称呼，标题为“臣民之权利与义务”。臣民之有权利，并非因为本身所固有，而是上面基于功利原因的赐予，此之谓臣民的权利。同公民的权利与义务相比，形式虽然一样，但精神却不一致，据此精神衍生的政策也就不一致。比方说第二十一条规定：“日本臣民依法律之规定有纳税之义务。”伊藤博文对法国依社会契约论产生的纳税学说大加抨击。他是这么说的：“此学说（法国人的纳税学说）皆以社会契约论为渊源，言纳税为政府政府职务与人民义务之相互交换物，其论说固然巧妙，然实谬之千里也。盖租税者，一国之公费者也，作为国家之一份子所必须负担之共同义务也。故臣民非独向当前之政府纳税，亦必须为前世、过去之负债纳税，非独为获得之利益提供，亦必须为未享受之利益提供。虽言欲要节省经费、减轻赋税者，本为政府之职责，议会负有监督财政、议定租税之要务，然如将租税义务定为上下相酬之举，则易导致将纳税之承诺确定为已获利益之相关者，则人民易将依自身之臆想判断，而生拒绝缴纳年租之事。如是，则即便国家免于倾覆之祸，亦会致国家之生存濒临困境。”

仔细分析伊藤博文这段话，我们就能看出，伊藤博文在税收这一节上非常反对的是把纳税看做是一种个体与国家之间一对一的交换关系，而主张纳税是一种共同体成员义务。初初看起来，伊藤博文似乎是在说，共同体并非个人的简单集合，共同体高于个人，个人应向共同体负责，而不是共同体向个人负责。“因个人为国民之一份子，国民作为无形之一个体，个人必须向国家交纳其实现自身职责之资需。”伊藤博文有他自己的理由：如果纳税是一种个别交换关系，那么公民个人或联合团体对国家自然就有审询的权利，就像顾客对卖主，说不定还会退货呢。如果纳税是一种共同体成员的共同义务，那么，那么一个人作为一个大共同体的一个小分子，对税收收多少，用到哪里去，说话的分量就要轻很多。

简单的说，我觉得，伊藤博文心里想的是，交多少，用到哪里去，得靠有人英明决断，不能让纳税人个人做这个主。

从文本上来看，伊藤博文对税收下了这么一个定义，自己心里也是不踏实的。在几十条宪法条文之后，他又想起这辙来了，再次围绕着税收的性质说了一番话。他是围绕着宪法第六十三条说这话的，第六十三条是“现行租税，未经法律重新改定者，仍依旧法征收”。简单的说，税收不是一年一议的，政府要收多少钱，以前收了多少，现在就能未经审议再收多少。

伊藤博文也知道欧洲国家和美国都不是这么干的。在这些国家，征税是以一年为期的，也就是议会对征税额度颁发的许可证只有一年，超出一年，政府就要重新申请。这是议会为了加强对钱袋子的监管而想出来的。伊藤公的解释是：人家国情特殊嘛。欧洲人的议会每年都要审议，是因为以前在欧洲国家里国事就是家事，欧洲国王是用自己的封地收入来支付国家开支的，开支不足，就召集人民交纳贡献。这是国家税收的开端。伊藤公接着说：“中古时期欧洲国家，国家生存之资源在于王室之财产，而非租税也，故人民可以每年承诺是否纳税，而近世国家之原理即已逐渐盖棺定论，国家之经费在于租税之供给，特别是为确保国家生存征税之固定税，关系国家主权，非人民随意贡献馈赠之物，不容有任何怀疑之余地也。”

解释一下，伊藤博文实际在说，欧洲国家原来的开支不依赖于老百姓，老百姓交纳的财务相对于礼物，而礼物嘛，自然可以是爱交不交，每年审议也无所谓，关系不大。而现在，国家的财政收入完全依赖于老百姓，老百姓就非交不可，不能逐年审查，以免动摇国本。

伊藤公，这种强盗逻辑你也好意思说出口么！

明治宪法的第二章说完了日本人在明治宪法下的权利义务（自然是强调义务，不过，也确实明文保障了日本人民的一些公私权利）。明治宪法的第三章是“帝国议会”，在一开始，伊藤博文就说，“盖议会为立法之参与者，非主权之分隔者也，有议论法律之职能，无确定法律之职能。议会之参议职能只限于宪法原文赋予之范围，不存在无限之权能。”不过呢，伊藤博文在这里，也是矛盾着呢。

伊藤博文的难题是，既发挥议会的效能，又不至于喧宾夺主，冲击封建秩序，还不能让议会彻底无权化。“体”“用”相互矛盾，伊藤公真是煞费苦心啊。他的理想是，议会经由民选产生，掌握一部分国政职能，但是不得成为主权者，而只能是主权者的辅助机构。这点其实颇难做到，议会既然经由民选产生，就自然而然握有权威，足以同人主争胜。

伊藤公自然还是有若干办法的（多半是因袭前人），比如说，帝国议会由两院——贵族院和众议院——构成，伊藤博文设贵族院分众议院之权。贵族议员自然是来自敕任或为世袭，不如此，无以安众位大人之心。又比方说，在立法方面，一方面，伊藤公规定，不经议会讨论，就不能制定法律。另一方面，伊藤公又让天皇、贵族院和议会各自拥有了对立法的Veto权。又比方说，帝国议会每年都要召开，但会期只能是三个月。伊藤公的理由是“防止议事迁延，久拖不决之情况也。”但是他又规定“不得已需要延长会期，延期闭会时，需要天皇之敕命，议会不得擅自行事”，这就显得先那个理由不够真诚。再比方说，伊藤公又规定，“议会议事之时，进入会场回答质询是大臣之重要任务”，但是大臣是否一定要履行这项任务呢？答案是不，大臣回答质询或不回答质询完全随他的心意。

议会最重要的功能就是财政监督。在这上面，明治宪法专门辟出“会计”一章来说明议会的权限。财政监督的一个重头戏就是税收权。在枢密院的宪法审议会议上，伊藤博文力排众议，要让议会掌握一部分对政府税收的控制权。在《义解》中，伊藤博文说：“新课租税之时，须经议会之审议通过，非政府之专职，此立宪政治的一大美果也，可以直接确保臣民之幸福......如无此宪法上之有效防范，则无法保证臣民财产之安固。问题是，议会对税收的控制又只是部分的。明治宪法第六十三条规定“现行租税，未经法律重新改定者，仍依旧法征收。”换句话说，过去政府收多少税，现在还能再收多少。议会所能管的，只是政府如果打算在这之外征收新税，议会就可以“说三道四”了。

财政监督的另外一个重头戏是预决算，宪法六十四条规定“国家之岁入岁出，须每年列入预算，经帝国议会审议通过。”不过呢，一，众议院和贵族院都有权审议预算案（在其他的国家通常都只有众议院有权这么做的）；二、皇室的经费议会管不着，用不着议会来审议；三、议会有一些开支是不能碰的，比方说政府官员的收入、国债利息、对企业的补助金什么的，议会不能拒绝给钱；四，如果议会跟政府吵架，就是不通过新一年度预算，那么政府可以按照上一年度的预算案花钱，议会只能干瞪眼。伊藤博文这里的意思是——别的都好说，钱不好说。

对于民选的众议员，伊藤公还淳淳告诫曰：“故议员者，依照各自之良心，自由发言之人，非代表所属选区之人民，作为一地方之委任使，代行委任之言行者。如参考欧洲之历史，过去议会之议员，往往依照委托之主旨，主张一部分之利益，忘却全局之大观与公义，放弃大是大非之原则，仅凭多数之投票审议议案，此为不知议员本分之过也。”从字面上来说，伊藤公这番论调并不为过，不过，政治上的事情，单纯从学理上来理解，其实是会有偏差的。比如这段话，我们既可以理解成议员的行为应该带有某种公共性，也可以理解成伊藤公希望用“大观”、“公义”、“大是大非”等东西来压服众议员。你觉得哪种解释更可信一点呢？

明治宪法中最后一个重要的部分就是关于国务大臣的权限，伊藤博文在义解中解释道，大臣权重，任何法令未经大臣副署者，均不能颁行。但大臣只向天皇负责，只由天皇任免。要追求大臣及各部文官的行政责任的话，只能通过行政法院来做，而行政法院又隶属于行政部门自己管辖。伊藤博文在之后的条款中解释道：“行政之事宜，通常非法官所熟知也，其判决则不免陷入危道。故行政之诉讼，必须要由密切熟知行政事务之人来加以断定。”否则的话，用伊藤博文的话来说就容易导致“法官牵制行政之弊端”。

通观明治宪法，天皇、议会、人权章节的条数都多，或扬或抑，唯有大臣这一章不显山不露水，着墨最少，只有两条（五十五条和五十六条共六十二字），当真是惜墨如金。那我为什么说这一部分重要呢？看伊藤博文为了解释这两条费了多少口舌就知道了。在对这两条的解释上，他所花费的条均笔墨最多，为了三十字的条文写了三页纸。这种差异就值得思量了，颇有在明在暗的意思。

关于明治宪法，以上说了这么好些枝枝节节的东西，绝不是在讥讽这部宪法只是件“皇帝的新装”。恰恰相反，相比于当时与现在许多国家的纸上宪法，这部宪法可以说是一部较先进的宪法，明治时代的宪政可以说是较先进的政治呢。

简单的说，当时的人家就走在现在我们的前面。但是，走在前面又如何呢？ 

二

在伊藤博文的主持之下，日本终于通过了一部宪法，认认真真的准备搞宪政了。虽然这个宪政有若干的不足，比如说君主和官僚权限宽泛、行政机构在相当程度不受议会控制、军队并不听命于政府，但是相较从前，议会确实也有了一定的实权，并不是一枚橡皮图章。这个搞法，算是一种妥协，一种高度控制下的有限宪政。上层和下层的渐进主义者在这个框架下暂时都能各取所需。问题是，框架虽然定下来了，怎么实践却还是未知之数。

在官僚方面，怎么对付新出现的伙伴——议会，是这个新架构下的新问题。那个时候的日本，可还没有“一个党，一个领袖”，所以官僚对这个新伙伴可以说是道路以目，满腹猜疑。

按照伊藤博文的意思，行政机构与议会可以说是主辅关系，在一次谈话中，他讲到：“盖议会或社会中党派兴起虽难以避免，但政府为党派左右甚为不可......盖君主位于臣民之上，必须立于各政党之外。”换句话说，在伊藤的眼中，政党、议会只是政治协商组织，大事还是官僚说了算。出于这种想法，伊藤氏的最初议会策略是所谓“超然主义”，一方面也就是说行政机构本身不去组建政府党，在各党派之间不偏不党，另一方面也意味着不会让政党组织政党内阁。

当时担任首相的，是另一位藩阀元老，山县有朋。这个仅次于伊藤博文的老军头，对议会更加警惕，在他的心目中，政府也不能太“超然”。当时，民党有两大系统，一是自由党，一是改进党。山县有朋定了一个所谓“三分鼎立之策”。这是指不让某一个民间政党掌握议会绝对多数，力图使自由党与改进党互相对立而又保持平衡，同时，在平衡的两大政党中间介入御用政党，掌握决定性的票数，以操纵议会。具体操作就是组建“大成会”（一个亲政府的议员组织），分化瓦解民间政党。

在民党方面，却没有把自己当做扈从的意思。著名知识分子德富苏峰指出：“如今，我国人已告别旧日本，却尚未到达新日本，已出乎专制世界，但尚未进入自由世界。”并强调：“这种中间地带绝非吾人久留之地。”自由党和改进党锐气方生，决定抵制山县有朋的分化瓦解，联合起来在明治宪政的架构下走议会道路对藩阀官僚发起猛攻。

于是，1890年第一届议会一开始，自由党和改进党就立刻利用手里有限的预算权杯葛政府的新预算。藩阀政府的口号是“富国强兵”，议会则针锋相对提出“节约政费、休养民力”。山县有朋也没有想到府院冲突来的如此之快，他一开始的考虑是解散议会，但是考虑到国际观感，就选择利诱分化民党议员。地上政治既然走不通，那就地下吧。

结果有些议员禁不住诱惑，被政府拉拢过去，第一次预算冲突的结果结果以民党分裂、藩阀政府与民党妥协告终。不过，收买不可能无限制的持续下去。当时的日本社会转型激烈，农税居高不下，官僚市场经济盛行，环境在野蛮工业化下日益破坏，经济的迅速发展同百姓的怨气几乎同步发生。人心思变，西方自由民主思潮的传入更刺激着民意。民党一鼓作气，再次攻向政府，在以后的几届议会中，继续杯葛政府的预算。

山县有朋撑不下去，继任首相松方正义立马解散议会，举行临时选举，以此来镇压民党。在选举中，政府动员地方官吏和警察，公开对民党议员施加压力，命令银行援助亲政府议员的当选，这出现了日本宪政史上史无前例的流血选举。有政府公文公开宣称：“在第一届议会以来，反对政府的议员的选举区，利用能够与之对抗的有势力者，选择赞成政府者作为候选人，地方长官要尽力予以支持......对于反对政府的候选议员，要尽量阻碍其当选，特别是其有势力者要尽力阻止其当选”。 结果却以政府的彻底失败告终，民党再次占据多数席位。

至此出现了行政、立法对峙——解散议会——重新大选——民党获胜——民党杯葛政府预算——重新解散的循环状态。要么修改或废除宪法（这样做的政治代价是巨大的），要么向民党让步（换句话说，伊藤博文料想的主辅之势将不复存在）。

伊藤博文看见小字辈稳不住阵脚，于是接手松方正义的乱摊子，来对付议会。他的暂时应对之策就是，乞灵于天皇的威权，“藏身于衮龙之袖”，向天皇建议降下诏书裁定争端。于是明治天皇颁布了“和衷协同诏敕”。在诏敕中，天皇表示期望议会发挥翼赞大业的作用，不能因为纷争而导致失去扩张国运的时机。在天皇的威权下，议会妥协，通过政府要求的预算案。

虽然暂时获胜，藩阀也由此知道，小打小闹的技术性应对是不成的，必须从根本上扭转攻防态势，那就要在人心上下功夫，要用“富国强兵”代替“民主自由”，成为国民意识形态和思想主潮流，从而将政治的主动权掌握在自己手中。

这个时候，民间力量也露出了软肋。虽然在民党攻势之下藩阀政府苦苦应对。但俗话说：“一鼓作气，再而衰，三而竭”，四年之后，民党也开始心浮气躁。一部分议员开始认为，建党进行议会斗争的目的是为了实现责任内阁，但是在预算问题上进行纠缠，政治阻力实在太大。而且“议院不信任内阁而追问责任”则“形同削弱政权......在某种意义上，不仅有削弱国家生气之嫌，而且有为实现此目标而手段不够平稳之虞......因此，最好的手段莫如导之向外。”也就是说，转换政治斗争的战场，从预算转移到外交。指责政府不够爱国，实在是省心省力。如此，入人彀中矣。

当时有好些人也觉得国内的政治斗争太激烈不是什么好事。比方说，福泽谕吉就觉得政府与政党这么对立下去不是一回事，也想把大家的心思往外转，他在《时事新报》上发表评论说：“以吾人之所见，如政府一变其方向而大力推进东洋政略，以使国内的人心外转，或许是眼下适当的方案”。

就在这个时候，朝鲜爆发了东学党之乱，清朝出了兵。一开始，伊藤博文还犹疑不定，不想打仗，打算只是派出一支小部队谋求势力平衡，争取同李鸿章谈判了事。不过日本军队则有另外的想法。这个时候伊藤自己所制定的宪法中所包含的缺陷就出来了，作为文官政府的首脑，伊藤博文无权指挥军方。伊藤博文虽然有元老身份，可以通过人脉关系制约军队，但是他并不是唯一的元老，山县有朋则极力撺掇开战。在这种情况下，伊藤博文骑虎难下，只能硬着头皮打下去。

不过，失之东隅，收之桑榆，在战争背景下，民党立马偃旗息鼓，号称“军国一致、官民合作”。在广岛的临时议会上，全体议员花了五分钟，就全体一致通过了一亿五千万日元的军事公债，这相当于日本当时两年的岁入。

这笔钱没白花，仗打赢了，清朝赔款两亿三千万两白银，折合日元3.65亿。几年前，我们这边有一部非常脍炙人口的电视剧，名为《走向共和》，其中有一段讲到了甲午中日战争，导演似乎想把中国之暮气沉沉同日本的锐意革新做一对比，结果出现了这样一幅艺术场景——中日议和已毕，清人同意割地赔款，日相伊藤博文向明治天皇请示这笔巨款应该如何处理，明治大手一挥：“统统投入教育。”我去查了一下史料，发现真实的情况大相径庭，这笔两亿三千万两白银的赔款走向如下：84.7%被投入军备再扩张，5.5%馈赠给日本皇室聊做酬庸，而只有2.8%真正投向教育。这种分配方式实际上反映的是一个崛起强国的心态和关注重心何在：关注有形的国力，而非无形的人力。要这么花这笔钱，藩阀政府依据宪法要征得议会的同意。议会却也爽爽快快的同意了，浑没有以前的抗争意识。

老百姓虽然没有什么实际的甜头，但大国的荣耀还是极醉人的。天皇与政府的权威在战争胜利、“大国崛起”的背景下节节高升，时人回忆道：“日清战争前，在我的周围到处弥漫着反对明治新政府的气氛......在学校中叫喊忠君爱国的口号，似乎是在明治二十四、五年(1891至1892年)开始的，因此，它最初只是学校儿童的口号。深入大街小巷，家喻户晓，则是日清战争期间的事，战争使之铭刻在人们的心底。”

于是，这场战争对明治政府的而言，就是收获了一国之心。民党要再对政府的举措提出挑战，就无力的多了。

这场战争，百年之后回顾起来，实在是是日本宪政道路以及现代化道路上的一个巨大的转折点，从此，民间力量与政府攻守易势。明治宪政结构如日中天，再想改良却是千难万难。中日甲午战争就像一针兴奋剂，使整个国家迈入狂舞之中。长久看来，对日本来说，日清战争虽胜尤败。

三

中日甲午战争实际上救了明治政府一命。在甲午战争之前，官民对立非常严重，凡为政府说话的通常被人叫做“吏党”（今之五毛）。时人回忆道：“吏党是一个含有侮蔑之意和憎恶之念的名词，所以政治家深深忌避被人称为吏党。真心亲政府的人也怕被人称为吏党，决不以政府党标榜，而自称是无党派和中立之士......天下虽广，但自称吏党者绝对没有。......吏党或民党这样的名称，日清战争以后便完全绝迹，而被称为政府党或在野党以代之。因此，政府党是不光彩的而反对党是光彩的这种思想，也消失了。”（《利光鹤松翁手记》，引自升味准之辅《日本政治史》）正所谓一战得民心。

在民主派（民党）方面，可谓方寸大乱。其实早在甲午战争之前，民党中的好些人就已经消磨了锐气，有人开始考虑置身于藩阀门庭之下。当时的自由党领袖之一，河野广中，深切感到“即使攻陷了元勋内阁的牙城，还会有其他的藩阀之流取而代之，打倒几次，也还是照旧反复，只不过是在政党与藩阀之间徒事重复斗争，一味牺牲而已，对建立立宪政体的基础，大概一点成效也没有。”而“以往的政党和藩阀横断政界，两者拼搏相斗”只能是牺牲大而收效甚微，莫如“今后改变对于藩阀的正面攻击，说服藩阀巨头，投降于政党的军门，吸收藩阀巨头加入政党，以此从根本上扫荡根除藩阀，形成政界纵断的形势，以打开两大政党对立的新局面，……实现政权授受，如此则不失为建立立宪政体的捷径”。 河野更在议会中宣称，富国强兵也是他们所期许的，“我等与政府所争者乃方法手段也”。

甲午战争之后，河野更派出人去跟伊藤博文联系，寻求妥协。伊藤博文则求之不得，他意识到据此可以消化政党对萨长政府的冲击力，于是放下身段决定与之合作。

对于藩阀、政党合流这件事，各方各有各的算盘。在政党方面打的是从下而上渐进、趋利避害的主意。避害——政府议会对抗几度造成藩阀政府考虑解散议会或停止宪法，刀把子在人家手中，先保住阶段性成果比较好；趋利——从远景来说，将开明藩阀纳入政党，不失为一个变通的做法，所谓“打不过你的敌人，就加入他”，从内部做些软磨功夫。从近景来说，可以让政党人士进入政府。政党发展的困难很大部分是由于政府的掣肘，进入政府掌握实权（尤其是地方官职），就可以避免一些麻烦，同时也能让金主更容易掏钱。

在伊藤博文方面，藩阀与政党妥协却是不得以而为之的。既然不能依靠制度设计来实现主辅之道，那就只能纳入——调节，使政党变成一条护城河。对此，自由党方面私下开出来的价码是——预算和重要的大政方针要和自由党商量，自由党这方面要派出人员出任内阁大臣和地方官员，以及发给补助金（用以充作政党经费）。

双方切磋的结果是，1895年11月，自由党公布了提携宣言书，在这份宣言书中自由党声称：“我党向来愿与当局者同路共进，相互提携，协赞其处理国家要务，以实现我国之进步。”这就是政党藩阀合流的肇始。

朱兄，回头看这段历史，我为民党叹息。其实，一次败退并不足虑，可虑者气馁，可虑者不能坚持，可虑者做不到不徐不疾，可虑者好走捷径，可虑者目标替代、本末倒置。

从表面上看，自由党这种做法可以美其名曰“务实、渐进”。 务实、渐进不是一件坏事，但是因为渐进而丧失批判意识就是一个大问题。“宁可十年不将军，不可一日不拱卒”这种不徐不疾的韧性才是真正的渐进所需。当民党把自己的政治角色定位在“协赞”一职上之时，“将军”就被甩到爪哇国去了。这也是民间政党自毁根基，为人怨不如为人患，抛开政治高地而去寻求组织利益，最终只能被人轻贱。

民党系统有两大党——自由党和改进党。随着板垣退助和自由党投入长州藩阀伊藤博文的门下，大隈重信等人联合了一些小党派改组改进党为进步党，也投入了萨摩藩阀松方正义的门下。这就是政界的合纵连横。自明治维新以来，日本的政局差不多一直是由萨摩、长州两藩阀派出人士轮流执政。这以后，无论谁上台，就在两大政党中择一进行所谓“提携”，而被“提携”政党则投桃报李，同意政府的预算案。

不过这种提携也不是一成不变，价码不合适的时候，大家还是要吵闹的。到了1898年，自由党和进步党都觉得藩阀提携不力，利益输送不足，决定联合起来成立一个新政党（宪政党），恢复旧日共同对抗藩阀的格局。

面对自由党和进步党的攻势，伊藤博文深感“雇佣兵不足恃，非亲兵不可”，提出来由自己来组建一个亲政府的政党，明治政府的另外一位大佬山县有朋惊怒交加——元老亲自组建政党，更将授政党以权威，今后藩阀、官僚如何节制。山县有朋声质问伊藤博文：“阁下的政党组织将要启政党内阁之端。但政党内阁制不是违反我国的国体，有悖钦定宪法的精神，堕入民主政治吗！阁下，你为什么要与党徒鼠辈为伍，作出这种奇怪的反常举动呢?”。

说白了，山县有朋对政党这个玩意持相当警惕的态度，始终视之为异己。对政党，可利用不可扶持，假一派以权威使之坐大，绝非他的心愿，分化瓦解、拉一派打一派、用过即丢才是他的作风。在伊藤博文以政党作为吸纳民间冲击力量的护城河设想之外，这是藩阀内的另一种主流政党观。

伊藤博文由于遭到众元老的反对而无法亲自组建政党，又不想中止宪法，于是向天皇奏请由大隈重信、板垣退助联合组织政党内阁。此老此举其实颇有深意，容后再说。

这样，由于伊藤推荐宪政党组阁，藩阀政府终于交出了政权，以宪政党为基础的政党内阁于1898年6月30日正式诞生。在内阁十个职位中， 除陆海两军的大臣继续由藩阀人士认领，其他的都是非官僚出身的政党人士。这可称得上是日本立宪以来政党攀登到的最高峰。看起来，日本的宪政已经上了轨道，民党终于实现了自己的梦想。

但宪政党的胜利是建立在沙滩上的。第一，时机已失，天皇体制的权威已经凭借种种制度设计与中日战争的胜利树立起来了，帝国主义话语开始培育出反动的人民，政党已不得民心；第二，此政党内阁受明治体制所限，用当时的陆军大臣桂太郎（长州系）的讽刺话来说“半身不遂”。这体现在内阁根本无法控制藩阀的大本营——军队上。军队坚决不同意削减军事预算，政党只能通过违反自己的选举承诺增税来满足这一要求。这大大损害了政党在人们心目中的形象。第三，许多党人眼见的政党内阁已经实现，以为胜局已定，赶快来分一杯羹。这种猎官行径大伤政党的形象。火上浇油的是，面对这些危境党人尚不自知，开始自己内讧起来。板垣退助和大隈重信本来就有很深的人际矛盾，两党的组织结构都很松散，开始为了分配内阁与地方官职纷争起来。这其中当然也少不了山县有朋的煽风点火，山县有朋对政党内阁极为反感，暗中挑动两派人马的争执，也组织贵族院和军队共同对议会和内阁施加压力。

那当初促成政党内阁的伊藤博文呢，态度暧昧，后代史家三宅雪嶺对他的心思洞若观火：“伊藤并非期望奏荐政党内阁，而是自己组建政党……在着手准备组党期间……出现意外局势，由于进步、自由两党联合，自己进无路，退亦无路，但必须寻找出道路，是以奏请两党之首领……二人果然长期提携，或提早因纷争而分手，出现任何一种情形都会将伊藤视为接生婆，两党都会感激伊藤，到分裂不可收拾之际，必定会向伊藤委托组织新党。大隈和板垣相互关系紧张，进步派和自由派不吝犬猿，不难推测其很难融洽相处。若伊藤真正对新内阁抱有同情，则应作之事也不在少数。但奏请两伯爵，飘然漫游清国，则匆忙组阁的两首领及两政党则不免陷入末路，不外乎是应该瓦解者唯有使之瓦解…..作为接生婆的伊藤，对于婴儿的死生冷然旁观。”果然姜是老的辣，不愧是老奸巨猾的伊藤公，好一个以退为进之策，把大隈重信、板垣退助和山县有朋都算计在内了。

10月30日，大隈重信和板垣退助彻底闹翻，宪政党内阁总辞。这样，日本宪政历程的第一个高峰就此消退。民党又各自托庇于某藩阀门下。

1900年，伊藤博文开始到各地巡回演讲，对工商界人士大谈党派倾轧之害，放出风声说要自行组党。宪政党（原自由党）新败之余，得知这个消息之后，派遣代表到伊藤博文处，希望伊藤博文加入宪政党，愿意奉伊藤博文为领袖。对宪政党的这种拥戴，伊藤博文予以断然拒绝，反而要求宪政党解散，然后加入自己组建的新党派。没有什么比这种姿态更能显示立宪以来（官僚——政党）主客之势的转移了。

有意思的是，伊藤博文的这个新党并不以党为名，他指示道“改变以往的以党为名，此次断然取名为立宪政友会，把中央组织改变为俱乐部，各地也设支部性的俱乐部”。 推敲起来，伊藤博文的用意恐怕旨在消除现有政党的组织色彩，使此新党成为“政协”之类的议政之所。“政友”一词也说明伊藤希望消除现有政党与藩阀政府竞争政权的色彩。

宪政党犹豫了一个多月，终于决定就此投靠，解散全党，党员以个人身份加入政友会。

至此，如果非要对明治维新以来的日本立宪政治过程做一个相当简单的评价，我会说，这就是一部驯化史。驯化达到顶点的标志是，来自民间的政党人士完全丧失自己的政治独立性与政治理想，投身于藩阀麾下，成为明治政府的护城河。