傳聞收土地，思見覆征徭 ----“合村並居”的若干問題探討

作者：楊建利 王德育

從胡溫時期的“新農村建設“，到習近平執政時期的“鄉村振興戰略“，中國農村的”圈地運動“已經進行了二十多年，特別是在中共十九大之後，明顯加快了推進的步伐。根據2017年習近平在十九大報告中提出的"鄉村振興戰略"，山東省政府制定了一份四年期（2018-2022）的《山東省鄉村振興戰略規劃》。根據這份規劃要求，山東省將在 2020年拆掉占全省村落的近兩成的一萬四千多個村落，將農民集中到新型社區樓房居住。以“鄉村振興戰略”為名的“合村並居”，給當地農民的生產及生活方式帶來了巨變，這個運動並沒有在齊魯大地繪制出一幅“美麗鄉村”的畫卷，反而上演了眾多血淋淋的暴力拆遷的場面。中國剛剛從疫情中喘過氣來，在經濟下行壓力加大的背景之下，山東省為何急於運動式地推進“合村並居”工程？城鎮化在全世界都是大勢所趨，為什麽偏偏中國的城鎮化總伴隨著農村血淋淋的掠奪？癥結在哪？

中國城鎮化的時代背景

城鎮化的進程與經濟的发展相輔相成，中國的城鎮化在經濟高速发展的過程中快速地推進！中共建政初期，中國常住人口城鎮化率只有10.64%。隨著上個世紀八十年代改革重點從農村轉向城市，城鎮化進程開始加速。根據中國國家統計局數據，2019年中國城鎮化率達到60.6%。雖然距離发達國家80-90%的城鎮化率還有差距，中國的城鎮化速度已經是非常驚人的了。改革開放後工商業的发展，特別是加入WTO後，中國成了世界工廠，對外開放給中國經濟注入了強勁動力。經濟快速发展提供了大量的就業機會，這些對農民具有很大的吸引力，很多農民為了更好的收入，背井離鄉來到經濟发達地區，成為建設城市的“農民工”或工廠工人。另一方面，城市的建設和工廠也需要大量的建設用地和充足的廉價勞動力。

農民離開農村到城市就業，加上很多農民選擇到靠近鄉鎮的地方建房，農村的宅基地大量閑置，許多地方村莊空心化嚴重。為了提高土地的利用水平，避免閑置和浪費，針對宅基地的“合村並居”政策，有其天然的合理性。但是為什麽順理成章的事情，在中國卻成了難啃的骨頭，而致百姓怨聲載道呢？政府甚至不惜動用公權力，用運動的方式推進？問題的癥結就在於中國土地所有權制度。

土地所有權問題是中國三農的根本問題

中共建政後，利用土地公有制和戶口制度，構建了中國城鄉二元結構的“柏林墻”。在農村和城市施行不同的政治和經濟政策，比如，農民的投票權只相當於城里人的四分之一，商品價格對農民和城市實行兩套價格機制。在城鄉兩元結構的格局之下，農民被系統性的剝削和壓制，使得農民成為中國最龐大、最貧窮的一個社會階層。改革開放之後，農民為了更高的收入，非常願意到城市和发達地區尋找工作機會。農民離開農村之後，出現了大量閑置的土地和宅基地。但是農民為什麽寧願把耕地撂荒，把宅基地閑置，也不願意放棄呢？

首先，受落戶政策限制，農民在城市落戶並不容易。大多數城市有買房落戶的門檻，城市的高房價讓這些背井離鄉的“農民工”望而卻步。這些背景離鄉的“農民工”，在城市里工作、交稅，甚至繳納社保，但由於戶口不在當地，享受不到城里的醫療、教育等福利。另一方面，即使部分“農民工”有能力在城里落戶，但也擔心遷移戶口之後，就會白白失去農村的宅基地和耕地而放棄。在中共的土地公有制之下，農村的耕地和宅基地屬於村集體所有，農民沒有所有權，只有使用權，現實中幾乎無法交易變現，大大降低了這些人落戶城市的意願。土地和宅基地所有權是模糊的，正是因為農村土地所有權不明確，你選擇占著就還是你的，你如果把戶口遷走，村集體就可以隨時收回宅基地，造成很多農民即使進城打工多年，也不願意放棄農村的耕地和宅基地。中國社會福利和保障形同虛設，農村里的土地和宅基地是他們保障自己的最後防線，萬一在城市里混不下去，還有地方可以回，這也讓農民不敢放棄農村的土地和房屋。 “合村並居”等農村的圈地運動，要打碎這些人的最後屏障，不可避免地在農村制造沖突。

城鎮化的快速发展需要大量的建設用地，農民因進城務工而無暇務農，有放棄農村耕地和宅基地的潛在需求。如果土地所有權明確，選擇務工的務工，選擇務農的務農，務工進城的農民能夠在法制保障下把耕地和宅基地交易變現，“人”的城鎮化和“地”的城鎮化就順理成章了，選擇務農的農民集中更多的土地在手中可以進行現代化的集約化農業生產。但是中共模糊的土地所有權制度，讓農民無法把宅基地和耕地變現，從而不願意放棄土地，客觀上造成了巨大的沖突和矛盾。可以說，中國土地所有權制度是中國城鎮化的最大障礙，也是帶來大量的社會矛盾。歷史學者宋永毅說："產權不解決，沖突就會一直持續下去。信訪可能偶爾解決個別問題，但大局沒有解決。“

土地財政是推進“合村並居”的原動力

財政在經濟社會发展中卻起著至關重要的作用，若有財政危機，社會危機亦不遠。改革、发展、穩定均離不開財政，甚至財政行為就是改革、发展和穩定。2019年財政收入增速3.8%，低於預算目標的5%，該增速為1987年以來的最低增速。 近年來經濟下行疊加減稅降費，財政收支矛盾持續凸顯，“地主家也沒余糧了”。地方政府尤其是基層政府哭爹喊娘甚至发不出公務員和教師工資已不稀奇，“保工資、保民生、保運轉”再度成為重要內容。

1994年分稅制改革以來，地方政府的財政來源就是地稅，而地稅征收難度大，造成地方財政一度非常緊張。在90年代末，中國啟動了住房改革，借著房地產的快速发展，地方政府突然发現賣地是解決地方財政的捷徑。地方政府土地的招拍掛制度賣土地給開发商，開发商開发房產出售，由於地方政府控制著房地產業的核心資源：土地。“只此一家，別無分店“的經營模式，讓地方政府的賣地收入節節攀升，土地財政應運而生。

對地方政府來說，发展房地產的土地來源有兩個，一是城市內部的土地整合，因為城市區域老舊房屋的補償標準參照城市房價，隨著房價走高，在城市區域內部進行拆遷的成本越來越高。二是占用城郊農村的土地，用城市擴張的模式发展房地產。由於農村的土地是集體土地，補償和安置標準非常低。對地方政府來說，每畝五萬元成本征收得來的土地，轉手賣給開发商能賣到幾百萬。這種一本萬利的发展模式受到了各地地方政府的瘋狂追捧。地方政府更加傾向於征收農用地進行開发。

地方政府大力賣地，发展房產，如果不加以控制，會造成供給過多，反而會影響房地產價格。也就是說，如果賣地失序，土地財政反而不可持續。為了遏制地方政府的瘋狂賣地沖動，也為了保護中國有限的耕地資源不被無限制地侵占，中央政府從嚴格控制從農用地到建設用地轉化的限額。地方政府為了增加財政收入，突破中央對土地的限制，利用"城鄉建設用地增減掛鉤"機制，在農村地區，通過清理空心村，合村並居，把農民"上樓"後騰出的宅基地覆墾成耕地，把耕地換成"城市建設用地指標"，在省內各城市把"指標"交易出去。地方政府還有一種牟利方式，通過把宅基地覆墾成耕地，申請國家財政給予補貼。不管哪一種方式，我們都可以說，土地財政是地方政府進行“合村並居”運動的最大原動力。

2007年《物權法》頒布實施，也就是說中共建政近半個世紀的時間內，中國人的不動產是沒有物權保障的。雖然《物權法》在保護農民的耕地和宅基地也是模糊表述，但總比沒有好，加上各地《拆遷條例》的出台在一定程度上限制了對農民土地和其他利益的任意剝奪。但是在普遍缺少法制保障的農村地區，地方政府為了保障土地財政，地方官員為了政績和逐利，不斷創造出“脫貧攻堅”、"鄉村振興"、“合村並居”等政治概念，就是為了突破法律和政策的限制，試圖增加地方政府的正當性，從而達到肆意掠奪農村的土地和房屋的目的。剝開層層謊言的外衣，其本質都是把農民趕上樓、趕進城的圈地運動，是一場暴力掠奪農民土地的盛宴。

地方官員的私利是“合村並居”的現實驅動力

中國缺少法制環境，任何大拆大建的項目都是官員謀私利的機會。對於平時沒有什麽大項目的鄉鎮官員來說，“合村並居”工程本身就是一塊大肥肉。政府層面的“鄉村振興戰略”也許有一定的合理性，但在農村地區，地方政府官員的逐利驅動，把“合村並居”變為一場暴力蠶食農民利益的盛宴。

在“合村並居”推進的過程中，出現超低補償、豆腐渣工程、野蠻逼遷、先拆後建等等亂象，與地方官員的私利有著脫不開的幹系。例如，拆遷補償價格完全有政府單方面說了算，農民只有被迫接受，而由於地方官員在“合村並居”推進的過程中，財政下发的補償款雁過拔毛、層層克扣，對安置房建設工程層層轉包、粗制濫造，造成大量的超低補償和豆腐渣工程的亂象。再比如，《拆遷條例》和《物權法》都要求先建好安置房，再拆除老房子，防止被拆人因無處安置而出現人道災難。但地方政府的官員為了政績考核的目的，經常采用“先拆後建”，造成被拆遷人只能到親友處借宿，或在田間地頭搭個窩棚將就，老人的情況更加悲慘。這種既不合法，也不符合人道精神的做法，正在齊魯大地上不停地上演。

合村並居的模式是拆宅基地，建設統一規劃的社區，再以較高的價格賣給農民。這個過程會消耗一定量的財政資源。如果全省都在大搞合村並居，通過覆墾土地，獲得的建設用地指標，用地指標太多如何賣出去也會是一個問題。雖然可以把這些指標向金融機構抵押貸款，但好大喜功的運動式的“合村並居”很可能會給地方財政雪上加霜，甚至會導致財政破產。在對待“合村並居”工程的態度上，地方政府和地方官員並不總是完全一致的。地方官員出於謀私利的動機，即使存在上述種種政策風險，也並不會阻止官員運動式推進“合村並居”。也可以說，地方官員的私利是把“合村並居”工程推向運動化、暴力化的一個重要推手。

“合村並居”運動式推進的後果

城鎮化的進程需要自然发生，在保護農民土地所有權的基礎上，利用市場手段，讓農民自然選擇。紐約城市大學政治學教授夏明表示：“正確推進城市化的方式在於給予農民選擇權，讓他們可以自由流動，而不是通過強征、強拆，強趕農民。另外，在推動土地集約化時，加強農民土地所有權的流轉。當農民拿到土地所有權時，便可以將土地出售或出租，以獲得最高市場回報，還可以成為城市人口，並使農業得到更多发展。” 然而現實是，改革開放的政策為中國農村帶來了較高的經濟增長，但農民在土地問題上基本上沒有任何話語權，農民組織完全弱化，使農民陷入困境。在中共執政相對寬松的胡溫時期，曾經提到“村民自治”的概念，目前，這個概念再沒被官方提及。

合村並居的整個過程是權力主導，老百姓沒有話語權，最直接的後果就是，農民的利益毫無保障。在地方政府和地方官員的利益驅使下，必然導致新一輪的官商勾結、暴力拆遷、安置房粗制濫造。地方官員在私利驅動下，運動式、暴力推進“合村並居”，不顧地方財政和平民百姓的承受能力，最終甚至會導致地方財政破產。長遠來看，借“鄉村振興”和“城鎮化”之名，運動式推進“合村並居”，就是對農民土地的再一次剝奪。

中共建政之初，就是通過“土改”把土地從地主、富農等所有者手里把土地奪過來分給無產者，但很快就通過人民公社名義收回了農民的土地，歸集體所有。改革開放之後，農民又獲得了土地的承包權。2007年頒布實施的《物權法》，在一定程度上保障了農民的宅基地使用權。如果通過公權力，再一次剝奪農民的土地，把農民趕到樓上，趕到城里，不得不購買國家的所謂商品房，財產就再次受到搜刮，導致農民很容易陷入長期的貧困。由於沒有福利和保障，如果沒有就業機會，失去土地後的農民將陷入惡性的貧困循環當中，農民很快就會成為無產者，農民的抗爭將以土地所有權為中心展開，或會醞釀一場新的“土地革命”。

土地所有權—-無解的難題

綜上所述，農村的根本問題是土地問題，土地的根本問題是土地的所有權問題，只要土地所有權公有制不變或產權模糊不清，再加上對農民實施制度性歧視的萬惡的戶口制度不除，農民就會死守農村宅基地的底線，城鎮化不可能順利實現，“鄉村振興戰略”就會淪為又一輪對農民的大規模掠奪和人權侵害。

這麽說，是不是意味土地所有權越早明確、越早私有化越好？原則是這樣，但是更大的難題是，如何把土地私有化？“如何把魚湯變成魚？”

在中共專制政權壟斷所有權力和所有經濟資源的情況下，農民根本沒有議價的能力，公民對任何立法程序、政策制定和執行程序均無監督制衡的能力，暫且不論土地公有制是中共統治的基礎之一而當政者幾乎沒有實施土地私有化的可能，即便有，土地私有化將會成為權貴再次瓜分財富的盛宴，這種瓜分基本上按照“權大多得、權小少得、無權不得”的原則進行，農民也會成為徹底的輸家。

中共的超凡能力常常體現在把諸多攸關中國人福祉和前景的事情變成問題然後變成難題最終變成無解的難題，土地所有權就是其一。中國沒有一寸土地其所有權沒有爭議。嗚呼哀哉。這是中國的悲哀、中國人的悲哀，更是中國農民的悲哀。

2020年8月5日 於華盛頓