【時事評析】美國重返氣候戰場：拜登氣候政策大扭轉&各州氣候行動盤點
美國是全球第一大的經濟體，也是僅次於中國的第二大碳排放國（4964.7百萬噸）。同時，美國也是全球第二大能源消費國（94.65 EJ），其初級能源的消費結構超過一半是化石燃料（BP, 2020）。在世界各國致力於減少溫室氣體排放的態勢中，美國是實現聯合國氣候變遷綱要公約的最終目標不可或缺之經濟體。
然而，過去美國在氣候變遷的談判場域中，首要考量是溫室氣體排放減量會造成美國的經濟多少衝擊。無論是共和黨的布希父子檔總統，又或是川普（Donald Trump）皆是氣候變遷懷疑論者，難以接受國際間任何企圖擬定排放減量的管制措施，故美國過去在氣候變遷談判中的態度與立場始終消極。然而，拜登（Joe Biden）總統於2021年1月20日就任美國總統之後，不僅推翻川普諸多氣候相關的法令，也宣布重返巴黎協定，一連串政策大轉向也備受全球矚目。
除此之外，美國各州的氣候政策表現也不太一樣，有的州政府訂定了積極的減量目標與制定具有企圖心的法律與政策措施，有的州政府卻仍採取消極或不作為的態度。
拜登政府的氣候行動180度大轉彎
過去的川普政府認為溫室氣體減量行動會導致國內製造業失去國際競爭力，故川普總統在上任之初公布了「美國優先能源計畫」（An America First Energy Plan），該計畫之核心思想是加速開發化石能源（fossil energy），重振煤炭工業等傳統能源行業，以拉動美國的經濟成長和就業機會。在氣候變遷議題上，川普政府突然來個政策髮夾彎，翻轉歐巴馬政府積極參與氣候減緩行動之勢，不僅在內政場域中放寬、解除諸多因應氣候變遷的政策管制，川普也在外交場域中，秉持「美國優先」（America First）的外交政策主軸下，於2017年6月1日公開宣布退出巴黎協定，並尋求重啟談判，以重新加入或參與對美國公平的新氣候協定。
然而，拜登在上任的第一天，便簽署題為「保護公共健康與環境及恢復科學應對氣候危機」（Protecting Public Health and the Environment and Restoring Science To Tackle the Climate Crisis, E.O. 13990）的行政命令，列舉各機關審查與考慮修訂、中止或廢除川普政府的環保法規，扭轉了川普政府在氣候變遷議題上大開倒車的情況，甚至他在內政上也提出比歐巴馬政府更積極因應氣候變遷的政策作為，包括承諾美國在2050年前實現淨零排放的目標及「2030年的溫室氣體排放量比2005年的水準減少50%至52%」的減量目標，美國就業計畫（American Jobs Plan）、國際氣候融資計畫（International Climate Finance Plan）、基礎設施投資計畫。拜登政府的種種作為也標誌了他與川普政府在應對氣候危機上截然不同的路徑。
針對拜登政府與川普政府在因應氣候變遷上的政策差異，做一重點式的整理（Hana Vizcarra and Hannah Perls, 2021）：
◆拜登總統上任之初，發布了一系列行政命令和備忘錄，指示白宮科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy, OSTP）和各獨立的聯邦機關確保「科學發現」永遠不會「受到政治決策影響」。譬如，拜登政府解散、重組清潔空氣科學諮詢委員會（Clean Air Scientific Advisory Committee, CASAC）與科學諮詢委員會（Science Advisory Board, SAB）的所有成員。
◆拜登政府利用「全政府」（Whole of Government）的途徑應對氣候變遷。換言之，在通常不被認為是以氣候或環境政策為中心的各機關和辦公室設立了與氣候相關的職位，像是財政部長耶倫（Janet Yellen）聘任「氣候顧問」來領導「氣候中心」（Climate Hub）。
◆聯邦氣候行動計畫之重點著眼於環境正義（正義40倡議）、聯邦能源租用與許可（停止新的石油和天然氣租用）、能源與交通資金之氣候重點（美國就業計畫）、應對氣候的獨立機關、重返國際氣候領導地位（承諾美國 2030年的溫室氣體排放量比2005年的水準減少50%至52%、國際氣候融資計畫）。
美國各州因應氣候變遷的態度大不相同
美國作為憲政聯邦共和制（constitutional federal republic）的國家，現行美國有50個州和華盛頓哥倫比亞特區，然而各州享有自主權，不受聯邦政府或其他州干涉的情況下主宰自己州的政治事務（Paul A. Arnold et al., 2014: 22–23）。再者，各州因為天然資源的稟賦、產業發展型態、政治傾向及社會因素等條件不同，導致各州因應氣候變遷的態度也不盡相同。
綜觀美國各州的氣候行動表現，美國50州中大約已有六成的州政府已制定自己州的氣候行動計畫，包括已發布其氣候行動計畫的22個州和華盛頓哥倫比亞特區（Washington, D.C.），加上有8個州目前正在更新其氣候行動計畫。其中，有提出碳中和目標的州，分別是緬因州（2045年達到碳中和）、加利福尼亞州（2045年達到碳中和）、夏威夷州（2045年達到碳中和）、密西根州（2050年達到碳中和）。內華達州則首次制定其州氣候行動計畫，目前尚在制定中。阿拉斯加州則曾於2017年提出其氣候行動計畫，但2019年新上任的阿拉斯加州州長鄧利維（Mike Dunleavy）上任後便取消該計畫。除此之外，美國仍有18個州尚未制定氣候行動政策。（如圖1）
依據世界資源研究所（World Resources Institute, WRI）發布2018年美國各州溫室氣體排放量的統計數據，德克薩斯州（以下簡稱為德州）為排放量最多的州（905.83百萬噸），其次為加利福尼亞州（以下簡稱為加州）（453.13百萬噸）、佛羅里達州（267.24百萬噸）、伊利諾州（267.04百萬噸）、賓夕法尼亞州（266.82百萬噸）（World Resources Institute, 2021）。值得注意的是，德州與加州作為溫室氣體排放量全美排名前二的州，但各自因應氣候變遷的立場和態度卻迥然不同，故本文擇以加州、德州進行深入探討。
（一）應對氣候變遷的模範生──加利福尼亞州
加州是全美溫室氣體排放量第二高的州，同時也是美國最重視環境立法的州。雖然自2001年美國拒絕批准「京都議定書」（Kyoto Protocol）以來，美國聯邦政府對溫室氣體管制的態度相對消極，但不代表各州對氣候變遷議題有同樣的態度及作法。加州不僅積極建立較完善的氣候變遷立法建制，也於2007年開始加入西部氣候倡議（Western Climate Initiative, WCI），跳脫國家層級，直接以次國家層級發起氣候行動，與加拿大的大不列顛哥倫比亞省（British Columbia）、曼尼托巴省（Manitoba）、安大略省（Ontario）、以及魁北克省（Quebec）共同推動跨國界排放交易制。加州的積極因應氣候變遷之態度與作為，也與處於消極態度的聯邦政府，形成一個強烈的對比。
加州具有里程碑意義的立法建制是2006年的「加州全球暖化解決方案法」（The California Global Warming Solutions Act of 2006），該法之立法目的要求加州到2020年將其總體溫室氣體排放量減少到 1990 年的水準，並責令加州空氣資源管理局（California Air Resources Board, CARB）負責監控和減少溫室氣體的排放，並授權加州環境保護局秘書處所管轄之氣候行動小組（Climate Action Team, CAT）協調全州的溫室氣體減量活動，以及設立時程表以控管氣候變遷政策的推行與制定排放交易的規範，以實現這一目標。此一減量目標甚至比當時聯邦政府的其他州政府的溫室氣體減量政策與作為更為嚴格與全面，使加州成為全美因應氣候變遷的領先者及火車頭（立法院國會圖書館，2014）。加州州長布朗（Jerry Brown）更進一步於2016年9月批准了參議院第32號法案（SB32），即「加州全球暖化解決方案法：排放限制」（California Global Warming Solutions Act of 2006: emissions limit），確保加州到2030年全州溫室氣體排放量比1990年溫室氣體排放量減少40%。
值得注意的是，在川普政府時期，加州在因應氣候變遷的政策立場幾乎與川普所領導的聯邦政府背道而馳。在川普逐步地鬆綁環境政策管制的情況下，加州州長布朗仍於2018年9月10日批准參議院第100號法案（SB100），即「2018年100%潔淨能源法案」（The 100 Percent Clean Energy Act of 2018），規定加州須在2045年前達到100％用電都來自潔淨能源，同時要求2030年加州電力採用再生能源的比例提高到60％。隨後，州長布朗也於2018年9月27日批准參議院第700號法案（SB700），即「自營發電獎勵計畫」（Self-Generation Incentive Program），該法案旨在增加分佈式發電和儲能系統的部署，以促進發電與儲能資源併入電網，提高配電和輸電的效率和可靠性系統，並降低溫室氣體排放、高峰需求和納稅人的成本。
鑒於交通是加州全球暖化和空氣污染的第一大污染源，加州參議員閔大衛（Dave Min）於 2021年2月17日提出參議院第500號法案（SB500），即「修訂《車輛法》第38750條的法案，涉及車輛」（An act to amend Section 38750 of the Vehicle Code, relating to vehicles），該法案要求加州在2023年1月1日前至少有100萬台零排放或接近零排放的車輛投入使用，且規定2030年所有自動駕駛車輛必須符合零排放之設計。這項法案已於今年9月2日以贊成票30張，反對票9張表決結果通過，使加州成為全美第一個設定自動駕駛汽車（autonomous vehicle）電動化期限的州（California Legislative Information, 2021）。
加州的氣候治理可謂成為全美各州的模範生，即使面對小布希政府退出京都議定書，又或是川普政府放鬆環境管制與退出巴黎協定，加州政府邁向淨零排放目標之決心並未因此動搖，反而在氣候治理的政策藍圖中，大步向前邁進。
（二）應對氣候變遷的後段班 — 德克薩斯州
德州不僅是全美能源生產量最高的州，同時也是全美溫室氣體排放量最高的州。由於德州擁有石油、天然氣等豐富的天然資源，導致在因應氣候變遷議題上與加州形成鮮明的對比。
德州眾議員詹姆斯．塔拉里科（Round Rock）於2021年2月23日提交德州眾議院第2206號法案─德克薩斯州氣候行動法案，要求德州制定一項計畫，為未來的氣候災難做準備，同時設定2030、2040和2050年的排放目標（KVUE, 2021）。然而，該法案於2021年3月15日遭到德州眾議院環境監管委員會否決（LegiScan, 2021）。雖然德州尚未制定州層級的氣候行動計畫，但德州已有部分的城市制定其氣候行動計畫，如奧斯汀、休斯頓、達加斯、聖安東尼奧等城市。（如表１）
除此之外，依據2019年美國耶魯大學環境溝通研究計畫（Yale Project on Climate Change Communication）的調查，有65%的德州選民支持州政府採取行動應對氣候變遷，其中有超過三分之一的選民表示強烈支持。大多數人也更有可能支持有提出應對氣候變遷的具體政策的候選人，例如擴大政府對再生能源的資助 （74%）、建立國家可再生能源組合標準、要求2050年100%的電力來自再生能源（66%）、制定更嚴格的車輛燃油效率標準（66%），以及要求針對化石燃料公司課徵碳污染稅（64%）等（Yale Program on Climate Change Communication, 2019）。總言之，德州在應對氣候變遷績效在全美排名中仍屬後段班，儘管德州尚未制定州層級的氣候計畫，但已有部份的城市制定其氣候行動計畫，且近年來民眾已意識到氣候變遷帶來的嚴重威脅，公眾對氣候變遷的意識逐漸萌發。
※本篇為投稿原文，同步刊載於台大風險中心鉅變新視界第40期電子報。
參考文獻
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