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報導》圖書免稅上路3年爭議未歇,公平會開罰8大圖書經銷商,出版各界意見分歧

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文化部推動的圖書免徵5%營業稅上路3年多,原為嘉惠出版產業,然而近日,公平交易委員會針對經銷業者在圖書免稅後, 仍與下游通路維持交易折扣的「聯合行為」開罰,引發業界震盪。

文|林欣誼(文字工作者)

文化部推動的圖書免徵5%營業稅上路3年多,原為嘉惠出版產業,然而近日,公平交易委員會(簡稱公平會)針對經銷業者在圖書免稅後, 仍與下游通路維持交易折扣的「聯合行為」開罰,引發業界震盪。

公平會於10月23日決議,聯合發行、大和書報、楨彥、紅螞蟻、創智、易可、旭昇、吳氏等共8家圖書經銷公司,於政府實施圖書免稅,透過出席會議、同業聯繫等方式,達成對下游通路於免稅後交易折扣不變的共識,並作成聯名函發給各書店;函中舉例,「如原7折含稅者,免稅後為7折免稅;7折稅外者,免稅後即為7.35折,以此類推。」以此影響圖書市場供需,構成違法的「合意聯合行為」。因此令八家業者停止違法行為,並裁處聯合發行80萬元、大和書報20萬元、楨彥及紅螞蟻公司各10萬元。

其中,被裁處最重的聯合發行公司總經理林建仲無奈表示冤枉。他解釋,因應免稅,業界的共識就是維持批發的折扣不變,只是應稅改為未稅,出版社供貨給經銷商也是如此,免稅的利益才能由出版、經銷、書店三端共享。但即使不服,公司幾經考量仍放棄與政府打官司,決定認繳罰鍰。

除了受罰業者喊冤,時報出版社董事長、台北市出版商業同業公會理事長趙政岷也說重話:「這對江河日下的出版產業,無異是情感上的重擊!」他認爲政府不夠重視出版業長期整體的發展,更在傷口上灑鹽,已造成出版業反彈,「不排除有積極抗爭的集結。」

文化部則回應,身為圖書出版產業主管機關,將持續與公平會溝通協調,說明圖書出版產業現況與困境、圖書免稅政策,以及文化事業的特性等,盡力提供出版業者相關協助。

➤圖書免稅,小型書店未受嘉惠,產業鏈之間的對立,如何化解?

文化部於2021年3月1日起推動圖書免稅,政策推行前夕,即有獨立書店對免稅利益如何分配而不滿,如今爭論又因公平會的懲處再起。然而業界咸對公平會的處分不認同,對因此加深產業鏈之間的對立,更不樂見。

這也是自2012年,公平會因天下遠見出版社與下游通路協議《賈伯斯傳》一書的售價不得低於599元,對其「限制轉售價格」違法行為開罰20萬元後,首見對出版業者的集體懲處。

中華民國圖書發行協進會理事長李再星也憤慨喊:「匪夷所思!」協進會擬於10月31日發表聲明,表達抗議。

他還原這份遭罰的「聯名函」,源起於2021年1月,業界得知圖書免稅制將由原本5月提前於3月施行,為緊急因應相關作業,因此1月底,出版產業公協會邀集上中下游共30多家業者開會協商,之後8家經銷業者根據當天結論,發函給下游通路。

李再星強調:「那份函最大目的是告知書店後續的作業流程,折扣的舉例只為便於理解,實務上,每間經銷商都是個別和通路議定圖書折扣和條件,並無聯合行為,沒想到這竟成開罰的依據。」他說,當初發函對象包括博客來等大通路,也已從2021運作至今,「如果有問題,大通路不都跳腳了?」

此外,公平會的處分書上,指責8家經銷商的行為「使免稅利益留置於圖書產業鏈上,而非以圖書降價方式回饋予消費者。」尤引起強烈反彈。業界咸認這並非免稅政策本意,李再星補充,影響消費者購書價格的兩大因素,一是出版社的定價,二是書店的折扣,公平會怪罪於經銷商「是搞錯方向」,「且將經銷業者形塑為對書店的壓迫者,令人痛心。」

時空回到3年多前,當時獨立書店圈便對此函所列的交易條件不滿,邊譜書店店主廖英良曾發聲明抗議「政府圖書免稅,厰商變相漲價」(聲明原文連結),指經銷商的折扣算法強橫,小書店毫無議價空間。

不過,業界也有人解釋財會算法,若原本供貨折扣是7折「稅外」,在5%免稅後改為7.35折,經銷商才能同享到免稅的利益。因此爭點其實在於,5%的免稅利益應以何比例,合理分配給產業的上中下游。為解決爭端,2021年2月底業界再度召開協調會,文化部亦列席,但仍無共識。

➤三大議題:5%如何分配?經銷聯合行為有達壟斷嗎?通路折扣自律的利弊

此次公平會裁罰延伸的議論有三——首先為最直接的,圖書免稅5%的利益應如何歸屬和分配?再者,其凸顯了出版業過去較少被討論的「經銷」環節,其生存處境與心聲;最後,公平會認定業者的「聯合行為」而開罰,對未來推動書市折扣秩序穩定、期盼大通路折扣自律,有何影響?

尤其公平會指稱,經銷業者未以圖書降價方式回饋給消費者,業界難以認同,認為文化部當初推行免稅政策,不正是因書市不景氣而協助減輕出版業者負擔,目標豈是讓反其道而行,在書市面臨折扣過低的困境時,再讓書籍降價嘉惠消費者?有人因此認為,公平會高舉「保護消費者」旗幟,實則毫不理解出版產業運作模式,對未來推動圖書折扣限制,將持續是一大阻礙。

文化部對此重申,圖書免稅的立意,是為了「減輕產業上中下游的營運壓力,將免稅實益投入圖書的質量、服務提升,以多元行銷方案和閱讀推廣等方式回饋讀者,帶動整體產業發展。」盼業界能彼此充分溝通,求取共好。

➤政大書城李銘輝:推動圖書免稅,反遭經銷商提高折數

友善書業合作社理事、瑯嬛書屋店主陳詠安肯定圖書免稅的美意,也認同免稅利益應讓上中下游「雨露均霑」,但就市場現實,大出版社、大通路對免稅的利益比較「有感」,「中小型經銷商和小書店,因整體營業額小,都是產業鏈中毛利較少的環節,所以對免稅所優惠到的金額,相對地感受低,但仍不無小補。」

以書店立場,雖然她對經銷商的折扣計算也有不滿,但因公平會罰的是「聯合行為」而非「折數」,她不免感到是「弱弱相殘」,期盼藉此契機,文化部能召集業界,對免稅後的「配套」作業重新商討修正。

政大書城創辦人李銘輝則直截了當地說,當初他是代表業界向文化部倡議圖書免稅的成員之一,但他的書店卻在免稅施行後,被經銷商提高進貨折數,憤感權益受損,「希望經銷商能恢復原本折扣。」

➤趙政岷:8家經銷不足以左右市場秩序

面對經銷和書店的爭端,出版社如何看待?

時報出版社董事長趙政岷表示,出版界尊重法律,但就整體產業來看,台灣不論圖書經銷商或出版社,相對於大書店通路都是弱勢——即使大型出版集團城邦,在圖書市場市占率都不到一成;加上目前中大型出版社與圖書主要通路如博客來、誠品、金石堂等書店,多採「直往」(不透過經銷商,直接和書店往來供貨)模式,因此遭罰的8家業者所經銷的圖書總額,在書市占比應沒過半,不算大,並不足以左右市場秩序。

他認為公平會以這8家經銷商所經銷出版社的總家數,做為他們壟斷市場的判定,並不正確。「縱使『聯合行為』違法,但他們的聯合也許對小型單一獨立書店影響較大,在出版供銷市場上仍處於相對弱勢。」

➤自由競爭脫離書業現實,經銷去中間化難獲利,經銷商與小書店爭利、對立

書業觀察人士羅玫玲也為經銷商抱屈,「書市萎縮,產業的利潤越來越低,上游出版社多在微利或損平中苦撐;下游書店除了大通路獲利,小書店則延伸經營非書產業或接案,來增加收入。而中游持續有小型、區域經銷商結束營業,未來可能只有規模大的經銷商,才能在薄利時代生存下來。」

她認為公平會長年訴求的自由競爭,實則脫離圖書產業現實,而台灣出版問題源頭在於產業結構不健全、各環節互不夠了解,且缺乏如美國《出版者週刊》(Publishers Weekly)這類專業的出版媒體與公正的產業第三方數據中心,可提供書業即時資訊,造成大家有如「瞎子摸象」看不見全貌,更易生誤解。

針對經銷業者的處境,專研出版業的學者李令儀表示,經銷商和小書店間應共榮互利,尤其在大通路多都和出版社改直往的「去中間化」趨勢下,經銷的生意緊縮,所以能理解經銷商想保有一定利潤,但和小書店爭利,未免短視,「若再不照顧好小書店,市場的大餅只會愈縮愈小。」

➤折扣自律違法嗎?公平會懲處成關鍵,對圖書售價規範,是打擊還是推進?

回顧去年,網路書店殺低折扣的議題延燒,2023年4月立委陳培瑜邀集業界與文化部、公平會等公部門舉辦公聽會。當時公平會出席代表便提出,雖《公平交易法》禁止不正當理由限制價格、聯合議價的聯合行為,但業界可透過具體的說明,申請「聯合行為例外許可」。同年5月,文化部也邀請公平會向業界闡明相關規定和申請程序。

趙政岷認為,這次公平會的裁處,或許刺激出版界,真的該來嘗試申請聯合行為,若獲公平會核准,對於台灣穩定折扣秩序也將推進一步。

不過,聯經出版社發行人林載爵直言,公平會透過這次懲處,等於是政府向業界表明:「以後不要再談折扣限制了!」未來若出版社與連鎖書店達成書價折扣自律,也將會被判定為違法的合意聯合行為,將不可行。

李令儀指出,就天下遠見和這次公平會開罰的兩個案例可見,公平會認為打折是消費者的福利,「若不修法,《公平交易法》可能是業界推動折扣規範的『緊箍咒』。」陳詠安、羅玫玲也認爲,此事件對圖書折扣規範的推行,絕對是個打擊。

春山出版社總編輯莊瑞琳則持平說,這次爭議起點在於小書店認為進貨折扣不公平,對圖書折扣規範的影響不大,「因為出版業本身的結構問題存在已久,很難撼動,但可見業內有更多環節需要檢視,例如這次凸顯的『經銷』問題。」

因應公平會懲處風波,文化部表示,後續若出版業者有申請聯合行為例外許可的意願,將適時給予協助,也會就圖書折扣秩序議題的研究結果,研擬立法/修法或其他政策推動。

此外,文化部持續規畫多面向的出版扶植政策,包括支持圖文創作產製、協助實體書店營運及串聯辦理創新書市、推動多元類型閱讀推廣計畫、圖書銷售收入免徵營業稅、優化公部門圖書採購、試辦公共出借權、常態化發放文化幣等政策。文化部強調所有的資源都得來不易(尤其免徵營業稅措施仍屬試辦階段),將持續與相關部會溝通,為出版業者爭取更多元、實質的協助。●(全文於2024-10-30在Openbook官網首度刊載)

CC BY-NC-ND 4.0 授权