韓院長率領的立法院會繼續推動開放透明嗎？你應該要知道的開放國會

2 月 24 日

開放國會到底開放了什麼？本篇從為什麼我國需要做做開放國會說起，深入淺出介紹 OGP 與我國「開放國會國家行動方案」的創新之處。希望大家了解之後，一起關注新一屆的立法院是否繼續實踐行動方案，並遵照 OGP 標準啟動行動方案的撰寫程序，一起延續開放國會之路。

選舉結果已揭曉，第 11 屆的立委已於今年 2 月 1 日報到並選出立法院正、副院長。掌握關鍵少數的民眾黨對有意角逐立法院長的人要求包括公開透明在內的四個承諾。對此，立法院民進黨團表示，自第 9 屆起便進一步落實開放國會及各項議事的公開透明。

你知道什麼是開放國會嗎？這不只是一個口號，而是按照國際標準撰寫而成的行動方案。

為什麼需要導入開放政府夥伴聯盟這套國際標準？

這幾年，資訊透明、公民參與這些關鍵字越來越熱門，不只社會輿論的關注，政府也開放不少公民參與公共事務的管道，例如在 vTaiwan、公共政策網絡參與平台收集民眾意見以作為制定政策的參考，或是將公聽會開放線上直播，試圖多打開一點政府的大門，聽見人民的聲音。從這些作為，可以看見開放政府是一個趨勢。反應快的人就會問：「既然我們都有這麼多政府開放的措施了，為什麼還需要按照『開放政府夥伴聯盟』這套國際標準來撰寫國家行動方案呢？跟既有措施有什麼差別？」

首先，我們先認識這套國際標準到底是什麼，台灣又遵照這套標準做了什麼事。

全名：Open Government Partnership，簡稱 OGP
這是什麼？這是一套由各國政府與倡議者組成的聯盟，共同提倡透明、參與、涵融與課責等開放政府的核心精神。OGP 由南非、巴西、美國、菲律賓、印尼、墨西哥、挪威與英國等八國於 2011 年成立，現已成長為共計 75 個國家會員、104 個在地政府會員的國際組織。
OGP 整合各國推動開放政府的作法，發佈一套流程格式供有意實踐開放政府的國家/政府參考。簡單來說，這套流程要求政府首先召集多元利害關係人論壇（Multistakeholder Forum，簡稱 MSF）。MSF 由政府以及來自公民社會的代表組成，一起擬定行動方案的大綱。在執行方案期間，需定期召開 MSF 會議討論進度，確保政府與民間同步知情。這套流程也包括監督與課責機制，不僅要求政府諮詢民間並產出自我評估報告，檢視執行成果，也會透過招募第三方研究員撰寫獨立研究報告。詳細機制的介紹可見 OCF Lab 專文。
OGP 定期舉辦峰會，讓世界各地在推動開放政府、開放國會的政府、公民團體與相關工作者可齊聚一堂，交流彼此的經驗。最近一次的峰會在愛沙尼亞舉辦，相關紀錄可見此。
2019 年，時任數位政委的唐鳳於當年的 OGP 峰會上表明臺灣將按按照 OGP 標準推出國家行動方案（Nation Action Plan，簡稱 NAP）之後，分別由行政院主責推動「開放政府國家行動方案」、立法院主責推動「開放國會行動方案」，兩部方案相繼於 2020 年正式上線，更進一步的介紹可見 OCF Lab 專文。

雖然 OGP 並非聯合國組織，但在國際政治情勢下，臺灣依舊無法申請成為正式會員。臺灣並沒有因此放棄實踐開放政府，政府與立法院分別執行第一屆 NAP 到一個段落。準備第二屆 NAP 之際，正好總統與立委大選結果也已出爐，是檢視新政府、新國會對於開放政府與國會的態度的好時機。同時，也回到開頭提到的，為什麼要特地導入 OGP？我以自己在「開放國會國家行動方案」的參與經驗，分析導入 OGP 的三項優點。

1. 立法院與公民的關係從單向監督，轉為合作夥伴

講到國會開放，你會想到什麼？可能是公報公開、國會直播頻道，或是由民間團體「公民監督國會聯盟」主責的立委評鑑？沒錯，這些都有助於將立法院的內部資訊攤在陽光下，讓人民更清楚立委議事的過程。不過，這些既有的措施是否真的能讓民眾更了解立法院的運作與議事資訊？這些措施都發揮很好的效果，督促立委重視議事的出席率與質詢表現，不過都較偏向讓公民監督立委是否認真為民喉舌，是較單向的單向關係。

按照 OGP 標準所撰寫的「開放國會國家行動方案」，立法院的文官、立委與公民代表合作擬定行動方案的內容，並透過雙月大會上的進度報告，同步執行進度等相關資訊，讓相關的利害關係人有雙向討論的空間。

2. 有一套評量機制，瞭解到底是真開放還假開放

我們都希望不要打著開放的旗幟，卻沒有真正落實開放，所以一套嚴謹的評量機制非常重要。我國立法院遵照 OGP 機制，委託一名獨立的國際研究員－喬治亞籍的 Nodar Kherkheulidze 主責撰寫獨立審查報告（Independent Reporting Mechanism，簡稱 IRM），並搭配一名臺灣學者－中央研究院政治所博士後研究員高韻茹，依照 OGP 規範分析行動方案的執行狀況。報告還經紐西蘭籍獨立研究員 Keitha Booth 做同儕審查及修訂，且依照 OGP 規範對外公開、徵詢公眾意見。

我對於尋找臺灣研究員的過程印象深刻。按照 OGP 標準，這名當地學者必須先前從未接觸過 OGP，也從未參與過臺灣「開放國會國家行動方案」的任何會議。這項規則能確保這名學者以獨立的視角來收集與觀察研究所需資訊。不過，這也讓尋覓人選的過程十分具有挑戰性。

這份 IRM 報告分析第一屆行動方案的 20 個承諾事項是否具備發展潛力，並提供相應的執行建議，也呼籲立法院未來應著重於釐清承諾事項的目標、里程碑的明確定義，才能透過具體且可衡量的活動，確實落實與具體監督。

3. 將開放國會的成果指標化，與國際接軌

如前文所述，臺灣已有很多國會開放的相關措施，OGP 的差別在於將開放國會的舉措以國際標準來規劃、執行與課責。雖然臺灣尚未成為 OGP 的會員國，但我們依舊能將參照這套標準所做的「開放國會國家行動方案」的成果與待改善之處，與同樣遵照 OGP 標準在做開放國會的世界各國交流。這不僅讓我國在向他國借鑑時更容易參考，也對於我國的外交形象（e.g. 致力於推動民主）大有助益。