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黎恩灝
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[法治的政治之七]修訂《逃犯條例》的政治效果

黎恩灝
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香港政府提出修訂《逃犯條例》,一開始強調是源於一宗在台灣發生的殺人案,要為香港家屬尋求司法公義。但發展而今,爭議已遠超一宗牽涉台港兩地的刑事案:政府修訂提出擴大移交逃犯至司法服務政治的中國內地,既無關該殺人案,更招來香港民間、商界和國際社會強烈反彈,憂慮此路一開,特區政府再難把關,保障香港人的自由和公平審訊的權利。

修訂《逃犯條例》帶來的政治效果是顯而易見的,它將進一步改變香港三權制衡的權力關係,符合中央政府多年來意圖改變香港政治體制「三權分立」為「三權合作」的路徑。「三權合作論」是習近平在2008年7月訪港時提出的論述,要求「香港政府「通情達理,團結高效……行政、立法和司法三個機構互相理解、互相支持」。此後,京官港官亦多番批評香港管治效率不理想,歸咎立法會議事緩慢、拉布累事云云,矮化立法機關通過審議、辯論來監察制衡行政機關,促進法例政策臻於至善的功能。

《逃犯條例》修訂的一大爭議,是移交逃犯程序,由現時行政長官啟動、立法會審核、法庭審訊三重關卡,改為由行政長官決定是否啟動移交,再交由法庭審理的兩重把關,砍掉立法會的審議角色。換言之,新修訂的實質政治效果,就是提高了行政長官把關的份量,只要特首決定啟動移交程序,只剩下法庭可以制衡或否決的機構。

問題是,行政長官能發揮把守第一關的作用嗎?今次修訂的徵結,是政府要改弦易轍,將移交逃犯的操作,涵蓋中國內地在內等未有與香港簽訂司法互助協議的地區。中央近年多番強調「一國」大於「兩制」,強調中央與特區的從屬關係,絕非兩個對等的司法管轄區。由中央任命的行政長官,究竟有多大力度與承擔,自主地審視中國內地政府的移交要求?上星期特首在立法院接受議員質詢,被問到她作為作為移交逃犯的把關人,如何評價中國大陸的司法制度時,她的回答是「每個司法區域,都有自己獨特司法制度同安排」。特首採取相對主義的立場,忽略兩地司法「質」的差異,就是明白告訴社會,擁有「把第一關」權力的特首,根本不會考慮兩地保障人權和公平審訊的制度差異去決定移交逃犯。

至於削去立法會第二重把關的修訂,其理據實在難以服人。一說是立會辯論是否移交,就會變成「陽光審訊」,辯論曠日持久,增加疑犯「逃脫」機會。那麼,立法會閉門審議足解此憂。另一說法,來自某議員接受電視節目訪問,指議會是政治角力場合,議員往往以政治作為考慮因素。這種觀點,反而忽視立法會的組成,是民意代表──儘管它只有一半議席經直選產生。議會審視、辯論移交逃犯是否合理合法的過程,就是制衡行政機關決決定的「把關」方法。況且,行政長官決定是否啟動移交逃犯到中國內地,又能否確保不是出於一國的政治考慮?這次修訂建議,再一次從制度上,削弱、矮化由選舉產生的立法機關角色和權力,強化行政大於立法的權力關係。

對司法機關而言,今次修例建議,並無進一步授權法院,審視移交目的地的司法制度有否符合《香港人權法案》,故法院只能考慮移交逃犯是否滿足形式上的規定,例如提出移交一方針對逃犯的指控,是否在兩地皆為罪行;刑期是否符合移交要求,以及有表面證據和供詞等,法院亦無法審核。而且,司法機關經歷人大常委多次釋法操作,影響、規範法庭裁決,面對內地各地方政府以至中央的移交要求,本地法庭如何應對「一國」的壓力,難不惹人憂慮。

「把關」之所以重要,皆因要確保特區政府能透過制度操作,確實提出移交一方的要求合理合法,同時保障處身在香港司法管轄區的個人權利和安全,免於蒙冤被移交受審。看看王全璋律師自709大抓捕起遭受的待遇,便足以證明中國內地執法、檢控、審訊和判刑「何其公道」。在新修訂下,中國政府如對港府提出移交要求,行政機關不去把關,立法機關不能把關,司法機關把關範圍薄弱。「三權合作」的另一種實踐,就在這裡顯而易見:修訂條例廢去立法會的把關能力,令行政、立法雙方只能相互「理解」,立法機關再無權制衡行政決定,自能做到「團結高效」。

特區政府修訂涉及個人權利的法例,斷不能從單次事件看待。中央政府高舉以法律為維穩武器的宏大論述、特區政府愈來愈「活用」本地法例來收窄公民權利,皆逐步將香港自有《人權法案》以來所營造,著重保障人權、限制公權、信任司法獨立的自由法律文化(liberal legal culture),改造成中國內地將表達政治異見視為刑事、法律為政治工具、政法系統控制司法機構的威權法律文化(authoritarian legal culture)。在此大環境下,我們就更全面了解,修訂《逃犯條例》的政治過程,以「司法公義」為名,坐大行政機關,削弱立法機關、增壓司法機關,反過來製造更大的政治不公義。

(本文原刊於2019年4月8日《明報》觀點版)

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