［法治的政治之七］修訂《逃犯條例》的政治效果

香港政府提出修訂《逃犯條例》，一開始強調是源於一宗在台灣發生的殺人案，要為香港家屬尋求司法公義。但發展而今，爭議已遠超一宗牽涉台港兩地的刑事案：政府修訂提出擴大移交逃犯至司法服務政治的中國內地，既無關該殺人案，更招來香港民間、商界和國際社會強烈反彈，憂慮此路一開，特區政府再難把關，保障香港人的自由和公平審訊的權利。

修訂《逃犯條例》帶來的政治效果是顯而易見的，它將進一步改變香港三權制衡的權力關係，符合中央政府多年來意圖改變香港政治體制「三權分立」為「三權合作」的路徑。「三權合作論」是習近平在2008年7月訪港時提出的論述，要求「香港政府「通情達理，團結高效……行政、立法和司法三個機構互相理解、互相支持」。此後，京官港官亦多番批評香港管治效率不理想，歸咎立法會議事緩慢、拉布累事云云，矮化立法機關通過審議、辯論來監察制衡行政機關，促進法例政策臻於至善的功能。

《逃犯條例》修訂的一大爭議，是移交逃犯程序，由現時行政長官啟動、立法會審核、法庭審訊三重關卡，改為由行政長官決定是否啟動移交，再交由法庭審理的兩重把關，砍掉立法會的審議角色。換言之，新修訂的實質政治效果，就是提高了行政長官把關的份量，只要特首決定啟動移交程序，只剩下法庭可以制衡或否決的機構。

問題是，行政長官能發揮把守第一關的作用嗎？今次修訂的徵結，是政府要改弦易轍，將移交逃犯的操作，涵蓋中國內地在內等未有與香港簽訂司法互助協議的地區。中央近年多番強調「一國」大於「兩制」，強調中央與特區的從屬關係，絕非兩個對等的司法管轄區。由中央任命的行政長官，究竟有多大力度與承擔，自主地審視中國內地政府的移交要求？上星期特首在立法院接受議員質詢，被問到她作為作為移交逃犯的把關人，如何評價中國大陸的司法制度時，她的回答是「每個司法區域，都有自己獨特司法制度同安排」。特首採取相對主義的立場，忽略兩地司法「質」的差異，就是明白告訴社會，擁有「把第一關」權力的特首，根本不會考慮兩地保障人權和公平審訊的制度差異去決定移交逃犯。

至於削去立法會第二重把關的修訂，其理據實在難以服人。一說是立會辯論是否移交，就會變成「陽光審訊」，辯論曠日持久，增加疑犯「逃脫」機會。那麼，立法會閉門審議足解此憂。另一說法，來自某議員接受電視節目訪問，指議會是政治角力場合，議員往往以政治作為考慮因素。這種觀點，反而忽視立法會的組成，是民意代表──儘管它只有一半議席經直選產生。議會審視、辯論移交逃犯是否合理合法的過程，就是制衡行政機關決決定的「把關」方法。況且，行政長官決定是否啟動移交逃犯到中國內地，又能否確保不是出於一國的政治考慮？這次修訂建議，再一次從制度上，削弱、矮化由選舉產生的立法機關角色和權力，強化行政大於立法的權力關係。

對司法機關而言，今次修例建議，並無進一步授權法院，審視移交目的地的司法制度有否符合《香港人權法案》，故法院只能考慮移交逃犯是否滿足形式上的規定，例如提出移交一方針對逃犯的指控，是否在兩地皆為罪行；刑期是否符合移交要求，以及有表面證據和供詞等，法院亦無法審核。而且，司法機關經歷人大常委多次釋法操作，影響、規範法庭裁決，面對內地各地方政府以至中央的移交要求，本地法庭如何應對「一國」的壓力，難不惹人憂慮。

「把關」之所以重要，皆因要確保特區政府能透過制度操作，確實提出移交一方的要求合理合法，同時保障處身在香港司法管轄區的個人權利和安全，免於蒙冤被移交受審。看看王全璋律師自709大抓捕起遭受的待遇，便足以證明中國內地執法、檢控、審訊和判刑「何其公道」。在新修訂下，中國政府如對港府提出移交要求，行政機關不去把關，立法機關不能把關，司法機關把關範圍薄弱。「三權合作」的另一種實踐，就在這裡顯而易見：修訂條例廢去立法會的把關能力，令行政、立法雙方只能相互「理解」，立法機關再無權制衡行政決定，自能做到「團結高效」。

特區政府修訂涉及個人權利的法例，斷不能從單次事件看待。中央政府高舉以法律為維穩武器的宏大論述、特區政府愈來愈「活用」本地法例來收窄公民權利，皆逐步將香港自有《人權法案》以來所營造，著重保障人權、限制公權、信任司法獨立的自由法律文化(liberal legal culture)，改造成中國內地將表達政治異見視為刑事、法律為政治工具、政法系統控制司法機構的威權法律文化(authoritarian legal culture)。在此大環境下，我們就更全面了解，修訂《逃犯條例》的政治過程，以「司法公義」為名，坐大行政機關，削弱立法機關、增壓司法機關，反過來製造更大的政治不公義。

（本文原刊於2019年4月8日《明報》觀點版）