後匯流時代台灣在國際參與的結構性缺陷

題目看起來很嚴肅，但我們這次以比較口語的方式交流。促成這個題目的因緣來自於過去一季幾場的公開交流。手上也有一份簡報放上網了，大家會後可以去找找。但那份簡報不是講義，直接看大概會很吃力。雖然做到了將近一百頁，但還不太完整。不過短期內沒有再做2.0版的必要，就先丟上網公開交流。

🌎 電信的「匯流」

我們先從破題開始吧，「後匯流」時代是很電信和傳播圈子的講法，我們網路人是不會用後匯流的，但比較資深的會聽得懂你如果用後匯流是要切什麼。不過用「網路」時代，聽起來又太大摸不著邊際，誰都能講上兩句。

2018年的現在講「網路時代」和1997年的那時，放在這個詞的框架下談的，根本是不可同日而語。太大的東西講不了，倒不如不講。但以「後匯流」為出發，能吸引些身份是電信監理者 (regulator) 的讀者。但妳會問說，為什麼電信監理者呢？全世界有兩百多個國家，絕大多數的國家管理網路的主要政府單位，還是從電信背景過來的。早期將網路 (internet) 接入各國的科研人員，也多少有電信背景。過去，電信業在影響網路生態結構的角色非常吃重，而電信業通常對網路是又要又恨，真要發揮影響力，在許多國家還是很有威力的。菲律賓就是一個很好的例子，全國只有兩家電信公司，連網速度在東協 (ASEAN) 各國可說是排名極為後段班，屬於電信高度封閉的市場。這半年來各方聲音不斷，希望有第三家電信公司進入菲律賓。於是菲國總統在公開場合也邀請中國電信和當地合資成立第三家電信公司。

不提菲律賓也行，我們看中華電信。中華電信畢竟還是有濃厚的國營事業 (State-Owned Enterprise) 的悠久文化。最近台灣想要提升全島網路 IPv6 的普及率，絕大多數不是電信背景的網路人可能會想，奇怪？IPv6 喊了十幾年，怎麼這年頭還在喊？我這裡不是要談這件事，而是過去一兩個月台灣的 IPv6 普及率在中華電信的積極之下，突然上升了一個百分點。IP 網路能上到 IPv6 有什麼好處呢？這也不是今天的討論範圍，但我們要記得的是，具有國營色彩的電信業者通常在市場有主導和示範的地位，他們的一舉一動，會決定當地市場的「匯流」局面。這局面要大可大，例如 CPTPP 這種牽涉到幾百兆台幣規模的複邊貿易協定。小到我們電信帳單上是否資服費用會溢收，你可能還要臨櫃講得面紅耳赤才能討回五塊十塊，都和電信業者有關。

好了，電信業者的重要性在這個時代還是挺關鍵的，若是其他的一類電信業者不像中華電信「看齊」，那麼台灣在國際 IPv6 的網路上，就會有匯流和「轉換」的困難。這是「結構性」的缺陷，源自於匯流 “layer” 的不對稱。要匯的好連的好，屬於基礎建設等級的投資大事。這不是能很快回收利益的投資項目，但只要有一家市佔率10%的業者絕對不願意「匯流」，就會有一群人匯不了流。

我說這事並不是以價值判斷，不匯也不一定那麼不好，匯流的很通暢就會有不同的問題要面對，這些問題是什麼，有些事可以預見的。比如說，買個機上盒就能看到各種節目，一個盒子沒多少錢，而且不用繳月租費服務費，買了一個機子就全部買斷了「服務」，這是很吸引人的，但也害到很多人。尤其是在「前匯流時代」乖乖做生意符合當地監理法規的業者，OTT 服務如「雜草般生猛」，根本是後匯流時代要命的一擊。

🌎 先看清楚我們對後匯流時代的無知

在這裡，我用一張圖來凸顯這個「無知」的嚴重性。左邊這張是 CNN 的冷戰專題，右邊這張是國際網路學會 (Internet Society) 在2015年底出爐的報告。「冷戰」對很多朋友來說大概很陌生，但對我們所造成的影響早已深入骨髓。這部分我等會再解釋。當時的世界總人口根據我檢索的結果，是不太正確的25億人。全球人口現在是多少？70億人，這個數字我們先記下來。好，那在後匯流時代呢？講白話一點上網的人口有30億人，詳細的報告我們找 Internet Society 那本看就好，這個「單位」算是後匯流一個很重要的 INGO (Internaitonal Non-Government Organization)，也就是國際的非政府組織。

🌎 冷戰還有多少人有記憶

30億人多不多？當然多了，比冷戰時期的全球總人口還多。冷戰是二戰之後幾年才發生的，本來大家在打了一個大戰之後，也沒料到「戰爭」的型態會這麼快就「復辟」。有人說一次世界大戰的引起是電報 (telegraph) 技術成熟和普及運用所引起的，訊息傳遞的速度超越了當時國際合作體係的外交慣例，一個誤傳的電報被錯誤的解讀，導致了各方勢力不平衡和結構斷裂的降伏點，然後人類最原始的遊戲型態就爆發了。我們現場應該沒有人走過那個時代，但吃過冷戰時代的苦還是有的。就以台灣來看，1970年代出生的還有些深刻的記憶，他們是個尷尬的世代，一腳在冷戰，一腳在後匯流時代。1980年代少了點，1990年代後出生的，現在剛踏入社會？幾乎沒了冷戰的一手體驗。全部人口的年齡中位數我印象中是39歲 (2014)，換句話說在台灣，一半的人妳問她說冷戰是什麼，她可以講上兩句親身被「捲入」的經驗。另一半會回妳說妳講什麼。不過同樣的問題，這在印度，印尼的比例是不一樣的。印尼的人口中位數年齡是29歲，日本是45歲，巴基斯坦是23歲。世代是相對的，冷戰的影響是相對的，後匯流對於世代的影響，也是相對的。

🌎 後匯流時代源自於冷戰

冷戰時代有沒有網路？當然有，很多人都知道，網路 (internet) 的發明是美國軍事體系為了提早因應核武攻擊所造成的指管通勤網絡斷裂，所發展出來的外星人科技。首先是美國幾個研究機構接上當時百家爭鳴下的 TCP/IP 網絡，後來在一連串國防和科研機構努力之下，慢慢有了商業機構在檯面上的探討和支持。1980年代亞太區域，日本還是經濟實力繼續上升的大國，澳洲則是文化和政治系統的原因，一直是美國在亞洲堅實的戰略夥伴。簡單來說兩個國家都準備好了探索這個新興的匯流網絡，所以最早接入了 internet。至於韓國，新加坡和台灣等，也陸續在1980年代中末期，接入了這個當時還在匯流的初期。

對台灣來說，1990年代初期到2010年，可說是整整20年匯流的青春期。從幾個人在教育部高興的透過笨重的主機和拉線被美國匯流，一直到2010年透過智慧手機的上網人口，出現爆發式的紅利波段。這20年的歷程，越來越多人的生活被匯流到網路。當年接入網路的幾個任務小組成員，應該沒有料到今天會這麼普及，這和台灣不小心被捲入冷戰漩渦的國際情勢而不能自拔，有些角度有類比和研究的價值。不過，如果匯流只是影響到我們的生活，那好像也沒什麼特別可以談得對不對？答案當然是一百個否定。

🌎 傳說中的「X 文章」

到這裡要拐個彎談一篇文章，這篇文章是某君在外交期刊以「X先生」化名所投書的大文，他當時投書時，身份是美國駐蘇聯的二把手，真名是 Geroge Kennan。二戰結束後的幾年，本來美國內部對於蘇聯並沒有這麼瀰漫對抗的意識，不過到了希望蘇聯支持新設立的世界銀行 (World Bank) 和國際貨幣基金 (IMF) 時，蘇聯卻一直不支持。這件事讓美國很納悶。這算是 X Article 出爐的政治氣氛。這篇文章後來催化了美國開啟冷戰和「圍堵政策」的濫觴，主要是八千字的優雅長文具體分析了蘇聯 (USSR) 國際行為的背後深層動機。這段歷史的精確考據我們就留給研究人員吧。我們只要抓最後歸納的幾個要點就好。有兩個我認為是特別重要的，在70多年後，完全精確指出了在後匯流時代，台灣政府當局所面臨的困境是怎麼來的。

第一點是：Soviet aggression was fundamentally not aligned with the views of the Russian people or with economic reality, but rooted in historic Russian nationalism and neurosis.

各位可以看到簡報上我 highlight 了幾個字，”aggression” 是指蘇聯的行為，這些行爲和蘇聯的人民和整體經濟表現是沒有對齊的 (not aligned)。我們若置換時空到2018年的現在，那麼可以看出台灣對外關係，好吧，我們用「國際參與」好了，這樣說面向會比較全面，和經濟現實以及人民的想法是沒有對齊的。有些朋友可能有意見，但妳們先聽我說第二點。

第二點是：The Soviet government’s structure inhibited objective or accurate pictures of internal and external reality.

在這邊我要強調的是，蘇聯政府的結構限制了他們自己對內部和外部現實有著客觀和精確的認識。這是 Kennan 分析蘇聯的洞見之一， 套用在台灣的身上，聽起來有沒有比上一個要點更為精確？希望各位朋友沒有覺得被冒犯，因為這不是人的問題，是結構和機制的問題。比較精確一點的問題，我們後面再說。但在這裡我再強調一次，政府的自身結構就限制的對外和對內的精確認識。這是很普遍的狀況，我們都還沒談到要做什麼事，做什麼國際參與，就是會不會看，認不認識而已。「認識」就是最大的關卡，而且這是非常嚴重的問題。這個問題的上游不正面迎擊，做什麼事都不是很關鍵。

🌎 冷戰世代和後匯流世代

所以回到「冷戰」和「後匯流」兩個時代，搞不好我們今天在這裡就以冷戰和後匯流「世代」一刀兩半比較好談。我們各位在場交流的朋友，有一半是活過冷戰的，另外一半是只活在後匯流時代的。兩邊都很好，但一腳踏一半的人比較倒霉。台下的這位您別笑，想必會笑的都是社會的中堅份子。這個切的方法只是一個架構而已，請各位先進不要太執著。但有這個架構去看目前在後匯流時代的各種國際參與，對台灣而言我認為是一個好用的框架。

好，上面兩個要點各位還記得嗎？我們以這兩個要點為例，繼續談下去。為什麼政府的結構就是認識自己和世界的大罩門呢？政府的結構對於認識自己和世界的影響，有這麼重要嗎？我們目前的政府結構受到冷戰時期的非常之大，這點大概沒有什麼異議，應該有學界開研討會吧？我離學界很遠，不方便說什麼。但下一點我講的比較有把握，我們政府對於後匯流世界的認知，也受到了冷戰「心魔」的影響。「冷戰」是很多人成長過程的社會養分，是身上的基因，要擺脫是不可能。不過活在「後匯流」的朋友也別偷笑，事實上，台灣政府對於冷戰時期自己和世界的狀況，很多人也不是很清楚的。我後面會舉幾個例子，只活在後匯流時代的朋友，您可能沒想到即使在冷戰時期建立起來的「國際參與」，就算撿到了不少全球第一的寶藏，我們後匯流世代的自己也是不知道的。所以很多在後匯流時代「新奇」的「國際參與」思路，是比較缺乏戰略觀的。不容易引起共鳴，也多屬曇花一現。

🌎 冷戰和後匯流在哪裡相撞

我們回到25億人和30億人的數字。25億人那時候長出來的冷戰結構，現在重新發作了！最近很熱門的各種網路攻擊，我們可以看到一些冷戰思維的因子。在冷戰氣氛和條件之下，所謂的國際參與有很多的樣貌。核子和戰略武器的儲備也是一個重要的關鍵。這些可能離我們太遠，不過30億人的上網人口也是真實存在的。各位平常的工作場域就是這個後匯流的網路空間。有一半的人由於生長時代的因素，在看對外關係時，很難避免有冷戰的「口吻」，但在工作和生活場域，卻被迫捲入後匯流時代。就算我們網路人不看後匯流，也應該知道這兩個大匯流的世界結構，剛好就像兩個銀河系統 (galactic structure) 要相撞了。

冷戰有非常多的研究，但後匯流時代對台灣來說，普遍陌生到無知的狀態。這在政府、學研、我所待的商業領域和非營利組織來說，幾乎都是肯定的。但我再強調一次，這不是怪誰怪誰的問題，懂的人沒有那麼少，不過整體來說懂的人不成比例，再加上政府的結構在設計上就是讓妳不知道現況是什麼。很多人即使有心，也不知道怎麼開始。

🌎 好奇心是最好的開始

一個什麼樣的結構可以成就30億人的網路空間呢？這個連人類歷史上最大的政權都不能，難道各位不會好奇嗎？

但我們被迫看全球戰略的，無論是公共事務還是商業發展，尤其是做全球網路服務的人，不能只停留在描述事實，要看多一點。這就是我說「智庫」的重要性。例如說，為什麼會這樣？是哪些設計導致了這樣？改朝換代的政府，在哪些人事的任命或是法規的調和 (harmonizaiton)，想要進一步專指 (address) 這些問題？

我今天說的這些探討的努力，都只是在了解現況罷了。我們被訓練得太會看「下游」「應用」，優化價值鏈或是產業鍊的某一個環節，然後做到全世界最大的規模。這件事當然是不簡單的。但是對於頂層、上層的「設計」，尤其是在好好投資有系統的「認清客觀現實」，是缺乏訓練和誘因的。這也是為什麼今天這份簡報雖然有將近90張，但我們現在分享到第4頁而已。