[法治的政治之四十一] 境外投票只容大陸，等於操控選舉

特區政府不斷放風，明示暗示下月會提交修例草案到立法會，容許居住在內地包括大灣區的香港合資格選民在大陸境內投票。

在大陸境內投香港選舉的票，對香港來說等於是「境外投票」（external voting）。境外投票對有選舉的國家並非新事。根據國際民主與選舉援助學院（International IDEA）2018年的統計，全球216個國家之中，只有55個沒有境外投票制度；有109個國家設置海外選民親身到領事館或大使館投票的票站；51個國家提供郵寄選票；21個國家容許授權票；其餘國家甚至有電子投票或傳真投票等（註一）。

International IDEA早在2007年已出版一份報告（註二），比較研究全球214個國家或地區選舉境外投票制度的利弊。報告精警地總括境外投票制度，應以五個目標為本（第74頁）：

一，實現普及和平等的選舉，保障境外選民行使其投票權及相關的政治權利；

二，維護人人平等的法治精神；

三，實質增加境外選民以至整體選民的政治參與，俾能說服大眾，撥出資源創立境外投票之必要；

四，強化民主制度的正當性和公信力；以及

五，有效促進民主鞏固（democratic consolidation）的進程。

然而，報告亦指出，民主政府設立境外投票，均要面對三大難關（第71頁）。首先，從理念來說，境外投票有可能製造選民代表性以至選舉公正的問題。有論者質疑，儘管每國公民都應享有平等的政治權利，但長期居住國外的選民，是否可以持續以選票影響其原住國的代議政制仍然是疑問。畢竟，原住國的政府或議會主要為本國選民謀求福祉，與境外選民的關係疏離。可是，這種看法似乎忽略了一個事實，就是境外選民基於其原住國公民身份所得的權益，始終受到原住國的法律和政策影響，例如入境、課稅、以至子女後裔的身份地位等等。

境外投票製造的另一個選舉公正問題卻嚴重得多，就是執政黨利用海外支持者選民的優勢，增加繼續掌權的籌碼，故而修例容許海外投票。在這情況下，通常做法有兩種，一是直接容許海外選民在按原住選區投票，或是專門為海外選民新增議席。例如九十年代，仍處於南斯拉夫內戰的克羅地亞，總統Franjo Tudjman為了利用海外克羅地亞人的民族主義情緒，和執政黨「克羅地亞民主聯盟」（Croat Democratic Union）通過新選舉法，在國會增設12個「境外議席」，讓境外選民投票。結果，在1995年的選舉，境外議席全數歸執政黨所有，保住執政黨在國會的多數地位。然而，公眾輿論和法律界大肆評擊新選舉法製造不公、偏袒執政黨，後者迫於壓力，在四年後和反對派合作再次修例，將境外議席的數量改為按境外有效選票和本國有效選票的比例分配，方能獲得公眾取信選舉是公平公正。

境外投票的第二個難題，關乎在海外組織選舉投票，包括保密海外選民登記資料、維持公平競選、投票和點票過程透明等。境外投票更有可能受到親執政黨的外部勢力或黑幫滋擾和威嚇選民、甚至破壞選舉。最後一個難題，是當出現選舉爭議如問題選票或賄選時，本國選舉管理機構、執法和司法機關如何在不屬當地司法管轄區的情況下應對。

設置境外投票的國家面對第二和第三個難題，往往要靠和外國政府及相關機構達成協議，確保後者保障舉辦境外投票順利，包括保障和協助選舉工作人員、選舉觀察員、候選人、政黨及選民的行動自由和參與權利、選舉文宣及選票入境不受限制、協助在當地招聘票站職員、提供足夠保安、分享情報以堵截選舉舞弊等等（第139至140頁）。從國際慣例而言，如果缺乏民主選舉經驗的國家需要接辦境外投票的話，第三方機構如非政府組織或國際官方機構亦能居中協調和執行境外投票程序，例如國際移民組織（International Organisation of Migration） 曾為波斯尼亞和黑山、東帝汶、科索沃和阿富汗等國協辦境外投票，同時保障選舉公正，免受當地政治勢力干預。

總而言之，境外投票是為了令選舉更民主的制度，其制度精神是出於保障選舉正義和維護所有選民的權利，而非讓執政黨藉此濫權。否則，增設境外投票反而會損害選舉公信力，成為破壞民主的推手。

香港特區的立法會選舉，本來就充斥不少破壞選舉公正的細節：功能組別設有公司票制度、選舉主任可任意宣布參選人提名無效、為公眾及傳媒查閱選民登記冊設關卡、在地方選區及功能團體組織種票、拒絕賦予選舉觀察員法定地位等等，以至今次政府宣布以行政緊急權力押後大選，和威權政府控制選舉結果的手段一脈相承。選舉管理委員會藉疫情為幅建議推遲選舉，政府其後卻大搞更容易傳播病毒的全民檢測，兩者有心舉辦公正選舉的公信力已所剩無幾。選委會過去一味強調會公平、公開和誠實舉辦選舉，但選委會在中國大陸沒有法定地位，即使退一萬步接受選委會組織選舉的標準，又如何監督大陸境內的境外投票？

特區政府執意要推行中國大陸特享的境外投票制度的話，等於將香港政治權利有等差的操作再上一層樓：一等公民能夠投票選特首，二等公民能否投票選議會，三等公民住在香港和中國大陸以外，連投票權也沒有。政府力推在大灣區和中國城市設境外投票制度，卻忽現其他海外選民的投票權，怎教人相信不是為操控選舉鋪路？

註一：https://www.idea.int/data-tools/data/voting-abroad

註二：https://www.idea.int/sites/default/files/publications/voting-from-abroad-the-international-idea-handbook.pdf

（原刊於《明報》，2020年10月20日）