港人治港：从过渡期的香港公务员本地化谈起

2022年伊始，经历一年的放风和试水温后，香港特区政府正式宣布将安排2020年7月1日前入职的所有公务员宣誓或声明拥护《基本法》，效忠特区。公务员誓辞或声明的内容，可分为两个部分：“拥护《基本法》，效忠香港特区”、“尽忠职守，对香港特区政府负责”。公务员事务局长聂德权表示，拥护基本法及效忠特区是一贯要求，今次只是让公务员透过宣誓或签署声明，表明、确认拥护基本法和效忠特区。

回溯历史，香港公务员系统自百年前开埠以来，从无到有，历经改革。与殖民地香港的历史一样，从大英帝国版图上东段边陲的一块弹丸之地，成长为亚州四小龙之首，“纽伦港”之一的国际都会；尽管香港从未出现成熟的民主政治，但却凭借着良好管治，建立了一个融合中国传统政治和现代英国公务员系统的香港公务员体系，形成了一支勤勉自制的政治精英团队。辛亥革命推翻满清政府后十年，国父孙中山先生也曾在母校香港大学向学生致辞时表示：“从前人人问我，你在何处及如何得到革命思想？吾今直言答之，革命思想，从香港得来。吾等应以英人为榜样，返国建设一良好政府。”这就是香港殖民地管治素质在十九世纪后期的影响力。

如果说2022年的公务员宣誓是自97年主权移交后，香港公务员体制的一次大转型。那么，上一次大规模的转型发生在上世纪80年代后期。中英两国在1984年就香港前途达成协议后，殖民地政府随即向公务员做出保证，为1997年主权的顺利移交，做好准备。除了维持公务员队伍的士气外，港英政府决定加快公务员本地化（Localization）过程，即是建设一支以华人为主的本土公务员团队，使1997年主权移交后，公务员队伍适合继续服务香港。在1985年自1997年这12年的过渡期内，与临近独立前的其他英国殖民地一样，香港公务员被视为在“不确定时代担当维持稳定、守护公平公正以及继续遵守既定法规的堡垒。”他们本地化的过程与成效，关系到香港未来的发展。而基本法中“一国两制”、“港人治港”的政策，部分原意也是要确保香港成为中国特别行政区后，其卓越管治得到传承，延续稳定繁荣。

迫在眉睫的转型

1984年12月19日的北京人民大会堂西大厅，时任中国国务院总理赵紫阳和英国首相戴卓尔夫人代表中英两国政府正式签署中英联合声明，为香港的主权移交划出时间表。根据《中英联合声明》附件一第四节的条文规定， 97后香港特别行政区政府可以聘请外籍人士担任公务员，但就不能担任主要部门（相当于“司”级部门，包括警察部门）的首长职位；港英政府下的18个司级首长（布政司、财政司、律政司及署下各级首长）和警务处处长将由华人出任。公务员团队的本地化迫在眉睫。

事实上，港英政府部门早在1936年已正式采纳本地化政策。政策的推行背景恰逢三十年代全球经济受压，港元严重贬值。为了节省开支，拉近官民关系，政府引入更多薪酬相对较低的华籍公务员，市政和卫生部门率先尝试招聘。不过，并非所有职位皆开放给华人，官学生 (政务主任) 及其他政治敏感的高职，仍于英国本土进行招聘。换句话说，当时推行的公务员本地化相当有限。

直至第二次世界大战后，港督杨慕崎在1946年委任徐家祥出任政务主任，首次打破传统。七十年代，在第25任港督麦理浩的推动下，高级公务员本地化的进程开始加快。1950年，香港总共有47名政务官，但其中只有李家祥一位华裔官员；1966年，在146个政府高层职位中（包括司法部门），只有24个职位是由本地人担任。至1981年，本地担任高级政务官的人数已经增加到258人，增幅达到81%之多。 纵使华裔官员陆续增加，但政治现实是，英治香港的核心管治团队始终是英国官员的天下。依从殖民地制度，香港的管治团队由英国政府委派。行政团队中的重要职位和高层官员因其敏感性和易接触机密文件，必须接受“保安审查”（Positive Vetting），需由英国官员所担任；较基层和事务性的官员才会在香港本地招聘。

然而《中英联合声明》的签订打破了这一微妙的平衡。香港前途大局已定，英治团队在倒计时般的执政期内，需要加速实现这一本地化进程。尽管港英政府对公务员的过渡做出公开承诺，且在《中英联合声明》签署后的1985年立即停止了招聘非华裔政务主任，然而整个本地化过程仍继续谨慎和缓慢的进行。至《中英联合声明》签订的第二年，管治团队麾下17万名公务员中，虽本地人已占98%以上，但高层政府官员仍以外籍人士为多数。18个司级职位只有4个由华人出任，包括政务司廖本怀、工商司何鸿銮、地政工务司陈乃强和署理行政司苏耀祖。首长级公务员一共分为8级。包括各部门的政务主任、助理署长、副署长和署长。而18位司级官员属于编制内的第六级、第七级及最高的第八级。1986年数据显示，首长级公务员一共有939人。本地人占476人，海外雇员占463人。在第一级和第二级，本地人士多于海外。不过在第三级及以上的首长级官员中，本地人占少数。如何深化公务员本地化，尤其是如何打破一直以来“英人主导”的桎梏，达至全面本土化，成为重中之重。

为打通本地政务官的晋升道路，政府开始在升迁时优先考虑本地官员，并推出赔偿计划（Compensation Scheme）。若两人有相同条件出任职位，却因本地化使得该外籍人员被本地人员取代，他便可得到赔偿。赔偿金额视乎服务年期和当时的薪酬，以及该外籍人员选择离职或是继续以较低的职级工作而定。为配合公务员本地化政策，高级公务员课程中心应运成立，目的是培养本地公务员担当重要职务。课程包括香港政治、经济和商业等，邀请时任政府高层官员和学者讲解资源分配和如何厘定政策，为当时的30至40岁的本地公务员铺平未来的晋升道路。

根据时任铨叙司霍德（即是现在公务员事务局局长聂德权的前身）所列出的时间表显示，至1990年，18个司级职位中将会有一半由华人出任。到1995年，华人出任的司级职位会由9人增至15人。外籍政务主任的退休年龄已降至57岁。这意味着本地官员将有更多晋升机会，更快的升到司级职位。

本地化的治外之地

在政府的各司局中，本地化进度各不相同。警务处一向是不受全面本地化政策影响的部门。政府推行的本地化政策，并不适用于警队督察级人员及司法机构。与警务人员的招聘及晋升警务人员有关的一切事宜，全部由警队自行处理。回归前，警队当中特别是警司级别以上，外籍人士的比例相当的高。1986年，2500多名督察级以上的警务人员中，本地人只占六成。在18个处长级职位中，只有3人是华人，其中包括副处长李君夏。为扩大本地化，警队提出多项建议，包括：

1. 把以往附属警察训练学校招幕处扩展，独立处理招募工作。

2. 减少本地人投考督察的限制。以往投考督察的申请人规定必须为单身，1985年起已婚的本地人可以申请，而海外人士仍需维持原先条件。

3. 加强对本地大学生的招募。警察招募处加强与大学的联络，更将原本持续3日的督察考试自1986起缩短为一天半。

不过警队要等到1994年后，才停止招聘外籍人员，这比停止招聘外籍政务主任的时间迟了逾十年。而高级职位方面，警务处期望外籍和本地人员数目能达至平衡。列出并实现了在2000年前，警司及以上职级的本地人员所占的比例高于外籍人员的目标。同时在总督察或警司级选出有潜质且年龄合适的人选，在2000年或以后担任高级职位，并为他们提供培训和晋升机会，令他们在未来有机会担任高级职务。

相似的情况同样适用于律政署。1986年，律政署231名雇员中，本地律师只有33人，海外聘请的达到三分之二。且在编制中，本地律师大致比较低级，例如担任助理检察官和检察官。而高级检察官或以上的职位，本地律师只占少数。8名首席检察官全部都是外籍律师。

为推动本地化，律政署在1988年推行了三个本地化计划：双途晋升计划、培训职位计划和接任计划。双途晋升计划实施八年多，截至1997年1月1日为止，律政署的高级检察官中，有73.2%是由本地人员出任；律政署的首长级人员，有43.3%是由本地人员出任。培训职位计划与接任计划下，截至1997年1月1日为止，已经有18位接受培训人员和2位接任计划人员，分别晋升为副首席检察官和首席检察官。

打破垄断的华人，却被批为外国势力

97回归前五年，公务员本地化进程步入最后阶段。末任港督彭定康委任陈方安生为首位本地及女性布政司（1993年）、曾荫权为首位本地财政司（1995年）。这也是华人在香港公务员体系中首次打破英人垄断的局面，进入管治核心，不得不说是一个历史性时刻。不过政治部处长和掌管法律的律政司则仍然由英国官员担任。政治部处长因为负责督管情报系统，任命在政治部1995年解散时才宣告结束。而律政司作为港英政府首席法律官员，由于其直接向港督负责的重要性，因此是香港主权移交前唯一仍然由非华人担任的司级公务员，直至1997年7月1日香港主权移交前一日才卸任。

彭定康在回顾中认为，从这时期开始，“他们带领着一群主要由华人组成的公务员队伍，在随后几年以高尚品格与信心与纷乱的政局周旋。”著名香港史研究学者曾锐生就认为，虽然他们（港英政府及治下的公务员团队）并无转交一个在二十世纪末最适合香港市民的政府模式（即民主）。然而他们确实能在一个有专业行政管理人领导、结构健全且管治良好的政府下，专注尽力履行其作为政治中立公务员的职务，以促进香港的利益。

言犹在耳，这一本地化的精英团队却似乎无法跟上香港回归后的步伐。以陈方安生为代表的港英时期的公务员被香港的亲北京团体称为“港英余孽”，是回归后施政的掣肘。随着陈方安生毅然辞职，告别“热厨房”；曾荫权怀揣“我要做好这份工”的心态走马上任，再沦为阶下囚；时光荏苒、今是昨非。再至2015年雨伞运动的兴起、蔓延、高峰和渐入低潮，到经历了2019年的反送中运动，陈方安生已经是北京口中的“外国势力”；而前特首曾荫权出狱后，淡出外界视线，每每被左派小报和KOL提及，却又被标签为“美国间谍”，是专门来破坏香港繁荣稳定的，其心可诛。

事实上，通过公务员本地化的改革，香港完成了权利集团（Power Bloc）一次完整的权力转移（Power Shift）。在地的政治权利精英（Power Elites）借着本土化，取代和淘汰了以往由英国委任的外籍公务员。香港的公务员系统是论功行赏的制度（Meritocracy），公务员系统提供了一个让贫苦阶层晋身高级官职、并得享政治权力的渠道，也形成了一股本土的政治权利精英力量。然而，港英政府没有预料到的是，他们所留下的公务员团队作为权利团体，在回归以后不断面对来自其他权利集团，主要是商界和不断冒起的亲北京团体的挑战和腐蚀，更因为“根不正、苗不红”，难以获得北京的信任，而团体本身的弊端也不断暴露出来。

正如香港岭南大学公共管治研究部主任、本土政治学者李彭广在其著作《管治香港：英国解密档案的启示》中所说的那样，在没有英国政府的关键组织和人员的支持下，在地的管治系统无法有效运作。英国殖民管治的最大特点，就是信赖英国政府派驻殖民地的官员，本地华人官员鲜有机会获得政治实务工作上的淬炼。港英政府虽然不断提高本地的社会和经济精英在政府内的比重，但这种“行政吸纳政治”（Administrative Absorption of Politics） 只是为了稀释殖民地的政治原罪，而通过被吸纳的社会精英去辐射更广大的普罗大众。在 1997 年回归后，香港特区并没有积极推行管治系统的重构和更新工程，因此未能抵御因英国撤出香港而带来的空洞化影响，这亦造成香港特区目下的管治困局。旧制公务员墨守陈规，缺乏政治领袖气质，不得不投靠他们认为权威的管治力量，以继续服从上级、肯定现状（Status quo），或索性淡出政坛。在经历过升迁的洗礼后，大部分公务员日趋保守而亲建制，令原本预设中“港人治港”变得进退失据，变味甚至扭曲。

“借来的时间”结束了

“借来的时间，借来的地方”，香港开埠180年，此言历久弥新。香港的前途命运终离不开英国殖民和中国红色力量的拉扯，无法掌握在港人手中，如一叶扁舟，在惊涛中摇摆。

在香港经济腾飞的七、八十年代，港英政府成功揉和了中国传统政治和现代英国公务员系统的精髓，把效率、诚信、公正、仁慈家长主义及不干预思想融为一体。香港因而赢得长达二十多年的黄金时代，工商、金融、文化产业空前发展，被冠以东方明珠的美誉。那时候的香港政务官，既非英国的官员，也不是中国的官吏，而是形成了一套西学为体，中学为用的体制，令世人啧啧称奇。为配合主权移交，港英政府加快公务员全面本地化的仓促转型，留下一支公务员团队，期望在97后坚守香港中西合璧、兼容并蓄的核心价值。

回归仅仅25年，公务员在入职合同上签署确认拥护基本法及认同香港特区的宪制地位，已是不足够的。香港公务员原本恪守的“政治中立”原则，对香港政府和北京来说，亦被赋予太多弹性和不稳定性。北京对香港公务员的改革何尝不是另一场另类的本地化转型？只不过，这一次港督由中联办替代，白金汉宫换成了中南海。公务员系统应符合管治的需求，宣誓忠诚，这就是港府和北京的逻辑；18万公仆不论国籍，再一次在时代齿轮的驱动下，被动的转型。而后伞运时代，甚至是后反送中时代中，逐渐冒起和茁壮的香港本土意识、不断进化的公民社会和经历政治觉醒的年轻一代，更为这个万事似乎皆有可能的大时代，埋下变量和不确定性。

这一次，香港的核心价值是否一如往昔？这一次，这段借来的时间，这片借来的地方，又将何去何从呢？

https://www.wainao.me/wainao-reads/localization-of-civil-servants-in-hong-kong-03172021