抓捕之外，《港區國安法》改變了什麼？——新治理體系下的香港

6 月 30 日

2020年6月30日，全國人大通過及頒布《港區國安法》（下稱《國安法》），截至2024年春天，國安處共拘捕超過290人。相較於香港約750萬的總人口，被捕人數的佔比是極少數，政府當局也一再強調，《國安法》僅針對少數的極端亂港份子，不影響普羅市民的生活。然而，為何許多香港市民卻感受到2020年後的香港社會經歷了急劇且廣泛的變化？

據研究報告《「國安體制」在香港 —— 《港區國安法》實施三年觀察記》分析，這四年來中央和特區政府以《國安法》為基礎發展而出一套「國安體制」(national security regime)，用以全面控制香港社會的治理體系，這不僅止於《國安法》所引入的新罪行和相關部門，而是指稱以「維護國安」的意識形態運作，透過改變既有法律執行、推行立法及修法、再結合非正式手段，以達至社會控制的新治理體系—— 這與無數香港人的生活息息相關。

研究團隊指出，港區《國安法》實施後在香港所誕生的「國安體制」仍在成形的初期，政府仍在不斷加強維護國安的能力建設。如果說「國安體制」有點像「佛地魔」，因其不可說而使人恐懼，本報告則在嘗試透過揭示它的運作邏輯和具體方式，讓關心香港的人有更多的主動性，也希望能夠讓大家基於對新的形勢的了解，而找到行動的空間。

下載閱讀報告全文:http://tiny.cc/lhcwyz

「國安體制」在香港形成的背景及運作邏輯

在《國安法》通過後，當局聲稱香港仍然是「法治」社會，但將「法治」矮化為程序上的「依法治理」，並使用法律作為政治檢控、社會控制，以及宣傳維護國家安全意識形態的重要工具。

將司法制度武器化，但同時建立「依法治理」的論述是「國安體制」的關鍵邏輯。

除了《國安法》在香港首次引入「分裂、顛覆、恐怖活動、勾結境外勢力」等「危害國家安全罪行」，當局亦頻繁使用其他條例作出「國安罪行」相關抓捕，以獲取更大的調查權力；港府透過立法和修法，系統性以「國安」元素改造本地法例，包括修訂《電影檢查條例》及《職工會條例》等。這些法例經常提及「危害國安」，但其定義廣泛、用字模糊的特性，不僅為當局提供檢控的方便，更造成各級行政人員在執行上的任意性，令市民難以判斷違法的邊界，帶來自我審查和寒蟬效應。

在針對性作出拘捕、規管、騷擾的同時，「國安體制」亦在全社會範圍進行意識形態工程，來「防範、制止」可能危害國安的因素，達至社會控制。除了限制整體社會的言論、示威、及資訊的流通，更在媒體、藝文、教育界和社會團體等範疇，重點審查對政府有批判性的資訊，以限制公共討論和動員的發生。與此同時，當局主動扶植和推廣「維護國安」的意識形態，例如在社會各界及各級學校宣傳國安教育，以及香港是法治社會的論述。

另一方面，「國安體制」以「分層治理」為重要邏輯。時任中聯辦主任、國安委顧問駱惠寧曾表示，凡破壞國家安全的，屬「硬對抗」，就依法打擊；屬「軟對抗」，就依法規管。在《國安法》通過後，「國安體制」實際拘控的人數佔總人口的極小部分。然而，當局利用拘捕帶來大範圍的恫嚇，再透過重點規管及監控散播恐懼的氛圍。

「國安體制」下新增的權力機構及對特區既有治理架構的改造

當局在《國安法》的指導下，對香港治理架構的徹底改造不容忽視。港府按《國安法》成立新的國安部門，包括由中央政府成立的駐港國安公署；由特區政府成立的國安委；以及由警務處成立的警方國安處。國安公署的成立意味著中央以維護國安的綱領，成立凌駕香港政府體系、中央政府委派人員直接參與的最高權力機關，揭示「港人治港」的承諾受到衝擊。

另一方面，《國安法》規定，香港的行政、立法、司法機關，有責任按照該法及其他相關法律，防範、制止和懲治危害國安的行為和活動。因此，當局對三個機關進行改造，包括整頓行政體系內的各階層公職人員、要求擔負維護國安的責任；透過清算立法會初選，及人大通過「完善選舉」的決定來架空民意；在涉及國安的事宜上，《國安法》在制度架構上賦予特首、國安委等行政機關凌駕香港法庭的權力。在國安案件中，過去所沿用的普通法原則受到衝擊。

過去雖然有官員提出香港是「三權合作」的說法，但在2020年，港澳辦、中聯辦、特區政府首次同聲「糾正」指香港從來沒有「三權分立」。過去3年，政府不斷擴張行政機關的權力，立法及司法機關的獨立性則被削弱；當中央治理機關及本地行政機關凌駕司法機關，法院難以再發揮監察政府權力的作用。

政府對「境外勢力」態度的轉變

過去數十年，香港政府的對內論述或對外的城市行銷，都以對世界開放、連接全球各地爲主要賣點，並且自我標榜爲國際金融中心和自由港。在後《國安法》的香港社會，港府在「打造國際城市」和「建立國安體制」兩個施政目標間做出種種自相矛盾的言行。

《國安法》以廣泛且模糊的定義，將各種個人及團體聯繫「境外勢力」的行為刑事化。並且將適用範圍擴展到香港居民在香港境內或境外的行爲，換言之，全球範圍內每個人的行為都受到該法規管，被戲稱爲「宇宙法」。雖然在《國安法》通過之後，多個西方國家已取消與香港的司法互助協定，港府實際上難以拘捕境外的行動者，但仍透過騷擾他們在港的親友，對海外行動者作出威脅和造成精神壓力。值得留意的是，目前已出現當局監控行動者在香港境外的言論並在其入境時作出拘捕的案例。另一方面，建制勢力和其支持者亦拍攝、跟蹤甚至攻擊在海外聲援的香港公民。不論是《國安法》的域外適用性或者建制勢力的騷擾，皆威脅行動者在香港境外安全行使集會和言論自由的權利。

「國安體制」的4種落地手段

報告的研究團隊從2020年開始，搜集在《國安法》實施後關於香港社會變遷的新聞，並進行歸納和分析。研究團隊梳理近4000條新聞條目，觀察到4種「國安體制」落地的主要機制：1. 「法律」手段的立法、修法和檢控，2.「行政」手段的審查，3.「非正式」手段的指名批評、跟蹤、騷擾與威脅恐嚇，4. 「政府架構外」的親政府媒體恫嚇、舉報，以及企業機構對於「非建制言論」的審查和打壓。這些機制經常被結合使用，不僅打壓異見者、限制公民權利，並大範圍實行社會控制和審查。