廣州市垃圾分類實踐與清潔工人權益保障報告（上）——政策介紹和相關實踐

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2018年7月，廣州市政府制定《廣州市生活垃圾分類管理條例》，用以推動強制垃圾分類。

《條例》提出了生活垃圾分類管理「全流程」模式，簡而言之即：源頭分類——收集清運——壓縮中轉運輸——分類處置。本部分將重點針對全流程各環節的規定細則和本次調研區域^[1]相應的實踐情況進行討論。

1）源頭分類的政策規定和部分實踐

廣州《條例》針對源頭垃圾分類政策有3個要點。

首先垃圾分為4類：a）有害垃圾，b）餐廚垃圾，c）可回收物，d）其他垃圾。^[2]其中社區中的垃圾增加額外分類，為大件垃圾（如家庭產生的大件垃圾，如廢棄床、床墊、沙發、辦公桌椅、茶几、書櫃、健身器材等）和年花年桔類（如家庭棄置的年花年桔）。源頭垃圾遵循「能賣拿去賣、有害單獨放、幹濕要分開」的分類原則。

其次是容器標識：可回收物為藍色，餐廚垃圾為綠色，有害垃圾為紅色，其他垃圾為灰色。大件垃圾和年花年桔沒有單獨設立標識，而是由居民自行投放或預約服務企業上門收集。

第三是設定生活垃圾分類管理責任人制度。責任人負責轄區垃圾分類管理，對居民和保潔人員宣傳培訓並指導，同時推動垃圾分類制度的落地。

針對《條例》的批評，首先是制度設計上仍存在缺陷：1. 在分類處理上側重餐飲行業、集貿市場、超市等，但是針對設備和人工成本卻未談及，商家執行的積極性成疑。2. 針對源頭減量和生態屬性的規定不夠，基本思路仍然停留在廢棄物管理鏈條的後端管理。3. 《條例》中多數條款——如管理責任人制度，相關政府部門需要增加的分揀規劃，針對電子企業的回收要求——都沒有相應的執行設施，最終落地將存疑。

其次，在實際操作上，效果很不明顯。

根據相關的調查^[3]，超過8成的廣州市民知曉垃圾分類的好處和必要性，並支持立法推行；居民對廣州垃圾分類的知曉率達到91.5%，但對於分類的具體政策知曉率卻很低。據受調查社區居民和環衛工人反映，廣州中心城區的居住區絕大多數僅有兩種顏色的垃圾桶，分別用來處理乾濕垃圾，並無《條例》所規定的四色桶；社區居民不會分類，工人也沒有職責協助二次分揀。

至於餐飲垃圾的分類，負責轉運的環衛工人反映，餐廚垃圾僅針對大型商場中的酒店、飯店，由街道辦與商家簽約並收費——商家提前做好分類，工人每日定時收集。但實際大部分商家餐廚分類做得很差，基本不願意投入人力提前分類。而領導則會要求負責收集的工人當場徒手分揀出非廚餘垃圾——工人會帶著手套，把廚餘垃圾翻遍，挑選出其他垃圾。針對分類不到位的問題，環衛管理者一般也只是簡單提醒，商家短期稍有改善，但幾天後又會恢復原樣。再者，商家只需要分揀出指標合約所要求的廚餘量即可，因此大部分廚余依然混合處理。工人表示，一般50、60桶的垃圾中僅有4、5桶餐廚垃圾，不到10%。另外，小檔口商家和社群居民的餐廚垃圾都按「其他垃圾」處理。

關於大件垃圾的處理，現階段所調研的區域城管部門會安排環衛工將沙發、樹枝、泥土等大件垃圾分類，並由專門的電瓶車每天沿街收集，統一運送到街道辦指定的臨時放置場。針對節日期間的年花年桔，政府會在過年期間公佈市內統一收集點，再按照三分離（盆、泥、花樹）的要求分類。

2）垃圾收集的政策和實踐

《條例》指出，餐廚垃圾、其他垃圾應當每天定時收集；有害垃圾、可回收物應當按照收集單位與生活垃圾分類管理責任人約定的時間定期收集。區城市管理行政主管部門應當建設有害垃圾集中點臨時存放有害垃圾，集中點應當符合危險廢物貯存污染控制要求。有害垃圾除直接交由具有危險廢物經營許可證的單位處置外，應當及時移交環境保護行政管理部門設置的危險廢物貯存點貯存。

實踐中，針對餐廚垃圾，基層政府在與大型商家簽約後，會安排對應的環衛工人每天定時上門收集，並由專門的餐廚車運走。針對其他垃圾，一般分兩種情況，一種是針對固定商家或居住區會每天定時收集，另一種是針對從馬路、街巷等處收集的垃圾，包括以「定點」和「樓層收集」方式收集的垃圾，會有環衛工不定時處理，基本當天處理完。而針對有害垃圾，上述規定迄今並沒有相應的落實細則，本報告認為暫時未有具體執行。針對可回收物，執行上是依照有害垃圾收集，但一部分則為拾荒者和環衛工自發收集變賣。

3）垃圾運輸的政策和實踐

《條例》關於垃圾運輸有3個主要舉措：1. 生活垃圾分類運輸單位若發現不符合標準的垃圾，可以拒收並須上報政府部門。2. 運輸車輛實行密閉運輸，並在車身清晰標示所運垃圾的類別；運輸車輛需安裝定位和監控；轉運站的生活垃圾存放不應超過12小時。3. 針對餐飲垃圾、廢油，建立網路管理系統。收集轉運中，若餐飲方拒絕按照實際情況確認資訊的，接收方可以拒絕接受並上告上級部門。

實際操作中，社區混收混運現象非常普遍，只有極少數社區做到了分類收集和分類運輸^[4]。此外，環衛工人若發現其他垃圾中含有過多餐廚垃圾或餐廚垃圾中含過多其他垃圾，並沒有拒絕接收的權力；工人有時候亦會被要求做臨時二次分揀，增加額外工作量。垃圾處理單位或者負責轉運的環衛工人有時會將情況上報給上級，後者後續會約談餐廚方並要求改進，但基本都是短期改善後又回到不分類或分類欠佳的狀態。

4）垃圾處理的政策和實踐

《條例》中關於垃圾分類處置的具體措施包括：1. 有害垃圾由具有危險廢物許可證的單位無害化處置。2. 可回收物由回收企業或相近企業迴圈利用。3. 廢油由特許經營企業處置。4. 餐飲類垃圾由特許企業處置或按規定就近處置。5. 其他垃圾由具有許可證的處置單位無害化焚燒或應急衛生填埋。此外，《條例》規定廣州市不得新建、擴建生活垃圾臨時堆放點和簡易填埋場；已經建成的應當按照規定關停，不得繼續運行。

在實踐上，針對其他垃圾，廣州仍然以填埋處理為主，未來趨勢朝焚燒發電方向推動。廣州在建資源熱力電廠有5座，若全部建成投產，廣州市每天的垃圾焚燒處理能力將達到1.4萬噸，意味著全市焚燒處理率將從 15% 提升到70%。此外，還計畫新建3座資源熱力電廠，新改擴建5座戰略儲備（應急）填埋場。預計2022年到2023年，焚燒處理能力將達到3萬噸/ 日，生化處理能力將達到4800噸/ 日。中國2015-2020年的垃圾分類計畫提出，廣東焚燒和填埋合計末端處理設施規模將由2014年的6.11萬噸/ 日，增加到2020年的10.54萬噸/ 日，增長率為 72.5% ；而其他垃圾處理方式則繼續維持在極低水準，從2015年的 4% 減少到2020年 3%。

針對餐廚垃圾，廣州市已經投入使用的處理設施僅有大田山餐廚垃圾處理廠，可日處理200噸，僅佔總量的19%，因此更多是依賴興豐填埋場簡單填埋。廣州市政府曾購置廚餘處理機，但在使用上存在相當大的弊端——耗能高、使用率低，造成了浪費。廣州民間餐廚垃圾處理漸興起，但數量少，力量尚不足，並且沒有得到太多經費上的支援。

針對可回收垃圾，垃圾回收行業的利潤不足，低值再生資源回收率較低，政府補貼也未能很好落實。對比廣州當地近幾年的廢品價格，可回收垃圾中除紙皮價格上漲外，其他如鐵、鋁、礦泉水瓶的價格一直下跌^[5]。商務部流通業發展司也指出，低值再生資源利潤低、成本高，導致投售者和回收者收集、交售的積極性不高。2015年6月起，廣州政府對廢玻璃類、廢木質類等低價值可回收物，按照90元/噸價格補貼回收。^[6]但這個補貼政策亦未能很好落實，多數回收企業未收到補貼，而處於垃圾處理末端的垃圾焚燒廠卻能領到政府補貼^[7]。

5）小結

隨著2018年7月《條例》施行，廣州正式從法律意義上進入了強制垃圾分類的時代，但在實踐上仍然處於非常早期階段，很多制度的設計和落地細則都不完善或不存在。本次調研主要發現如下3點問題：

一、整個制度並非以垃圾減量為核心，而是仍然側重於末端治理。在政府的末端處理方案中，強調提升處理能力，以焚燒為主，填埋為輔，未考慮其他處理方式，旨在通過不斷興建熱電廠作為根本措施來解決垃圾圍城問題。

二、《條例》中規定垃圾分類需要多部門協作和推進，但具體的實施細則、分工及時間表並未明確制定。落實中將存在過多的制度漏洞和缺陷，垃圾處理全流程管理的運作效率將是個大問題。

三、執行效果上，「全流程」方案並沒有真正落實分類原則，垃圾混扔、混收、混運、混合處理。《條例》規定了一定的懲罰原則，但並未真正落實。垃圾收集到處理的整個環節，環衛部門也未真正落實分類原則。本質上垃圾分類僅停留在宣傳口號上，實質效果非常有限。

^[1] 本次重點關注區域為廣州中心城區天河區和越秀區。

^[2] 各類垃圾具體定義為：a）有害垃圾：是指對人體健康或自然環境造成直接或潛在危害的生活垃圾；b）餐廚垃圾：是指餐飲垃圾及廢棄食用油脂、廚餘垃圾和集貿市場有機垃圾等易腐性垃圾；c）可回收物：是指適宜回收和再利用的生活垃圾；d）其他垃圾：是指除可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾以外的混雜、難以分類的生活垃圾。

^[3] 廣州日報。「對垃圾分類立法，樹『廣州樣本』」, 環保網，2018年1月2日，https://ecep.ofweek.com/2018-01/ART-93011-8120-30185634.html。

^[4] 宜居廣州。「廣州市社區垃圾分類調查報告（2013-2014）」，2014年7月20日。報告指出，僅 39.2% 社區做到「乾濕垃圾」分類收集，僅 14.7% 的社區做到分類運輸。同時能做到的社區僅佔 7.8%。

^[5] 梁宙。「廣州垃圾分類立法進行時」，介面新聞，2017年11月3日，https://www.jiemian.com/article/1720776.html。

^[6] 《廣州市購買低值可回收物回收處理服務管理暫行辦法》。

^[7] 同注釋5