澳門，一國兩制的模範生？

前言

隨著第一批武肺疫苗到達澳門，行政長官賀一誠率先接種疫苗後，澳門「抗疫成功、管治有方」的形象已深入大眾的觀念。從疫情爆發開始，澳門先是及時封關、更推出諸如口罩計劃、電子消費卡補助計劃、一周數次的例行記者會等一系列政策，相較一海之隔、同是特別行政區的香港，澳門政府應付疫情的成效似乎與香港形成強烈反差。然而，在這張漂亮的成績表背後，到底隱藏了怎樣的社會機制？在澳門回歸 20 年後，澳門又是如何一步步成為「一國兩制」的「模範生」？

社團文化—政府對公民社會的「軟性操縱」

一直以來，澳門的官方論調不外乎是「人均 GDP 世界第二」、「繁榮穩定」、「一國兩制的成功例子」等等，但在這些論述的背後，卻是大眾話語權被壟斷、大部分市民面臨失語的情況。要了解澳門的實況，我們首先要了解「社團文化」。

在澳葡時期，由於管治階層與一般大眾語言不通，華人的聲音未能有效地傳遞到葡國人耳中，本地華人精英隨之成立不同類型的社團，漸漸成為市民與政府溝通的媒介。自「一二・三」事件後，本地華人社團基本對澳葡政府的管治失望，轉為以社團互助的形式維持本地居民的生活秩序。這些團體不但以同鄉會、聯誼會、商會、街坊會、體育會等等以不同功能為澳門的行政服務提供一個「擬政府化」的平台，代表會員表達社會聲音，它們更會設立學校、舉辦活動、興趣班等滿足居民的民生需求。可以說，在這些社團的包圍下，本地市民想要獲取社會資源就必須加入社團。在這個人口密度極高、人脈網絡緊密的城市中，市民對社團的依賴便尤其嚴重。

目前澳門人口有 60 多萬，但社團的數量卻高達 9,000 多個，其中更有一大部分是在主權移交後才新成立的。當中所涉及的，正正是社團文化背後，政府從「賭收－基金會－社團－市民」的管治架構。眾所周知，澳門自詡為「東方的拉斯維加斯」，博彩業作為整個城市的經濟支柱，一直為澳門帶來極大的稅收和名氣。而為了「妥善」運用這龐大的財富，澳門政府成立了「澳門基金會」以支持澳門民生方面的發展，可以說，澳門基金會便是社團舉辦各式各樣活動的「小金庫」。社團舉行活動、出外考察、對外交流時，都能以活動名義向澳門基金會申請資助，變相免去一般行政程序的外判和詢價機制，直接批出活動經費供社團使用。而澳門基金會審批活動的標準不清，通常只需亮麗的計劃書，常常予人「睇背景、睇關係」批給的印象。在 2010 年至 2019 年期間，政府合共批出 154 億資助，但已舉辦的活動，到底有多大程度能幫助公民社會發展、提高公民質素，則難以量化其成效，政府大筆大筆的資源，往往就如此糊裏糊塗的潑出去了。

社團資助除了滿足居民的民生訴求外，更重要的是為政治服務，擴大己方選民基數。現時澳門沒有政黨，但社團在很大程度上已擔任了政黨的角色。再者，澳門獨有的法人選舉制度令社團可以登記為法人，直接參與行政長官選舉和立法會間選。社團高層不但可以成為選舉委員會成員，提名及選出行政長官（社團挑選成員出任選舉委員會進行投票），更可以代表勞工界、專業界、社會服務及文化界等界別出選間選和直選立法會議員。過往的間接選舉都多以「協商」產生，即是原定有 12 席，社團之間便會協商出等額的人數（即 12 人）參選，令所有候選人均能當選。而在直選方面，社團的領導層亦可參與直接選舉，再由大眾選民選出 14 席（約全體立法會議員的 42%）。而上文提及的管治架構，則恰好為其獲得民意基礎，令建制派成員無論在哪條賽道都擁有先天優勢。社團透過政府稅收獲得社會資源，再舉辦如「珠海一天游」、「北京考察團」等利民活動，廣泛吸納會員，誘使他們在選舉年為社團投票，以軟性的手段操控民間社會，令親建制社團得以把持絕對優勢，在民間和立法會中都佔主導地位，為政府的政策背書，形成封閉的合作關係。

不要民主，就能換取面包？

如上所述，澳門似乎在「完好利益鏈」和「民主開放」之間選擇了前者，眾人默許政治分贓，以和諧穩定作為拒絕開放社會流動的理由。然而，社會資源走向集中，卻不能保證市民的生活質素。例如在 2017 年颱風天鴿來襲時，澳門的管治問題便表露無遺。當天鴿來襲時，氣象局基於監察標準不同，未能及時發佈有關訊息，最終導致六人死亡。事後氣象局局長仍辯稱「預計係一種預估，唔能夠百分之百準確」。事實上，當時天鴿更接近澳門，但澳門卻在香港懸掛 8 號風球後整整四小時才宣佈懸掛 8 號風球，更不用提任何有關風球強度的資訊和預警。而在天鴿過去後四年，政府所承諾的「防災七工程」，包括建設擋潮閘、蓄洪池等，僅有一項完成。涉事的氣象局局長在辭職後雖然成為「過街老鼠」，但仍不需負上任何法律責任（曾判決停退休金四年，後馮上訴得直）。現時澳門的官員問責制被戲稱為「紙老虎」，是因為行政機關背後牽涉龐大而複雜的社會關係，而這些人脈網絡又會牽引著政府與利益集團的瓜葛，所以政府遇到危機時往往傾向息事寧人，更莫說追究法律責任。如果說市民的默契是甘願放棄民主社會，共謀富足的生活水平，那「天鴿」一役則揭示了在沒有民主機制的澳門，市民在面對重大事件面前，沒有任何議價能力。

另外，受社團政治的影響，市民的基本權利也難以得到保障。《基本法》表明澳門居民有組織和參加工會、罷工的權利和自由，但在主權移交後 22 年，政府仍未取得社會共識訂立《工會法》。其中最大的立法阻力，便是因為立法會內大部分成員都是社團代表，其中工商、金融界在數量上又佔優，令法案往往向商界傾斜，甚至足以否決議案，所以自 1999 年起，工會法先後提案 12 次，均以失敗告終。有工商界議員更表示：「工會法是社會不穩定的計時炸彈，不宜引入澳門」。在澳門出現肺炎病例後，博彩業曾一度陷入低迷，不少賭場員工被迫放無薪假，甚至被解僱。在沒有工會法的保障下，工會只能對外喊苦，卻無法真正與商家展開談判，為員工爭取權益。值得留意的是，原本應代表市民發聲的各界社團，卻因自身受社團政治之利，不得不與利益集團綑綁，哪怕議題與自身社團立場相違，也需要「抱團」以維持利益集團的統一性，而工商界議員，就這樣隨便把 60 多萬人的權利，靠官位之便把大數人的權利拋於自己的利益之外。

信政府唔驚！

在主流媒體的洪流下，澳門常常予人「派錢」、「和諧」、「繁華」的印象，但我們同時可見，在政府的操控下，澳門已成為政治上敢怒不敢言，民生上有心無力的「模範生」。在國安法、天眼、祕密警察等的覆蓋下，有限的政治自由再被收緊、「愛國愛澳」成為核心價值，象徵天主聖名之城的大三巴也在國慶節當晚被投射上血紅色的中國國徽，向中國效忠。從香港的例子我們可以看到，一國兩制還未走到一半已千瘡百孔，而澳門的成功也只是用錢堆砌出來的自我感動，這也許便是每年 1 萬元的代價。

［原文載於2021年中大學生報3月號］