[法治的政治之五十一] 修訂《入境條例》過程是修訂《逃犯條例》翻版
特區政府提出《2020年入境（修訂）條例草案》，草案將於明日在立法會會議上恢復二讀。如獲三讀通過，修訂條例將於八月一日生效。大律師公會和民間團體一直反對修例，認為是政府藉機限制香港人出入境自由，甚至提出修例將造成「鎖港封關」。保安局上周罕有地接連發出聲明，「強烈譴責」有團體發表文章批評草案，指其內容「失實及誤導」。
保安局在兩份聲明指，政府修例，目的是履行《國際民用航空公約》的國際責任，推行「預報旅客資料系統」，而該系統的目的是要求來港班機提供乘客資料，與離港班機無尤，故「並不會對香港居民出入境自由有任何影響」。
然而，政府提交立法會的草案明文指出，保安局局長可訂立規例，有權訂定條文，指明運輸工具提供什麼乘客或乘組人員的資料數據；並賦權予入境處處長，「指示某運輸工具可或不可運載某乘客或該運輸工具的某乘組人員。」（第3（6A）（1）條）。主體法例的條文，亦無列明入境處處長的權力，僅限於來港班機，故保安局的聲明，和法例的要求，根本有事實上的落差。事實是：主體法例賦予當局的權力，對象包括離港與來港的運輸工具。
香港政府以無法律約束力的聲明來迴避有法律效力的條文帶來的疑慮已非首次，上一次便是修訂《逃犯條例》。當時政府力陳修例是為了處理台灣殺人案，但實質的修例草案將港府單次移交逃犯的對象擴展到中國內地，隨即引起社會各界反對，認為是為擴大行政機關權力，將內地政府視為逃犯的在港人士「送中」之舉。讀者亦會記得，政府之所以無法游說公眾接受修例，在於政府拒絕言行一致，將白紙黑字的修例草案局限在台港移交逃犯的範圍，反而事事政治掛帥，動軏挑釁民眾和法律界，結果如何，在此不贅。
保安局在聲明又指，今次修例是「賦權條文」，草案三讀通過後，政府就會制訂附屬法例，訂明具體條文，也要提交立法會審議通過。可是，如果政府的修例原意只針對來港運輸工具，為何不直接在主體法例列明，而要在主體法例擴大保安局長和入境處處長處理出入境管制的事權？而且，政府並無實質承諾，附屬法例會訂明入境處處長行使權力的對象僅限於來港運輸工具。再者，保安局聲明亦無明言，到底政府會用「先審議後訂立」，還是「先訂立後審議」的方式，將附屬法例交予立法會審議。如果政府採用「先訂立後審議」的方法，附屬法例會先在憲報刊登，再交立法會省覽；立法會可在28天的審議期限內修訂附屬法例，或將審議期限延長21天，但附屬法例在憲報刊載當天，即已生效，並有效至立法會通過修訂該附屬法例並登於憲報之時。由於附屬法例在審議之前，已經有法律效力，故立法會所謂審議的權力相當薄弱。這做法在立法會並不罕見，政府因應反修例運動而強推禁止蒙面規例，正正是以「先訂立後審議」的方法來執行。
今次修訂入境條例，政府並無進行公眾諮詢，僅表示會諮詢持份者和立法會意見，比當年修例逃犯條例時，安排只得20日公眾諮詢的做法來得更封閉。今次法律界的重要持份者大律師公會提出了意見書，保安局卻拒絕回應其建議修改上述主體法例的賦權條文；立法會法案委員會今次更接連拒辦公聽會，阻止民間和專業團體在議會與議員及官員討論法例，可見政府和建制陣營處理修訂逃犯條例和修訂入境條例的做法，幾近如出一轍，就是迴避公眾質疑，快刀斬亂麻。
今次修例的政治效果，和修例逃犯條例比較，其實不遑多讓。首先，今次修例，可算是強化政權將香港問題國安化、反恐化的工程之一。保安局反覆強調修例有助提升國際民航保安，但所謂民航保安，具體指的是什麼？只要花時間閱讀聯合國文件，就知道民航保安最關心的，就是反恐怖主義。聯合國安全理事會的一個反恐委員會在2015年就曾發信指出，預報旅客資料系統配合國際刑警組織的數據庫，可以成為「阻止外國恐怖主義戰鬥人士、其他恐怖分子和從事跨國有組織犯罪個人旅行的有效工具」（註一）。不過，國際間一直有聲音質疑這套系統有可能干涉保障個人私隱的人權問題。甚至有非政府組織指出，國際刑警組織並非國際警察，組織成員國可以任意提供其通緝犯資料數據，但組織並無權力去審視數據；過去亦有不少案例，證明威權國家利用國際刑警組織的通報機制去對付流亡政治犯（註二）。
保安局只談《國際民用航空公約》，不談其反恐功能；搬出「預報旅客資料系統」，卻省略國際刑警組織的角色。今次修訂入境條例，正好是一個便利的法律工具，予當局以國安和反恐為理由，管制個別人士或群組的出入境自由。每個國家都聲稱有維護國安和反恐的責任，但問題是政府如何定義國家安全和恐怖分子。今年「國家安全教育日」提出十多個國家安全的項目，足證國家安全，範圍實在包羅萬象；自反修例運動後，保安局局長就反覆論說香港有本土恐怖主義的風險。在這大局觀下，今次修例，和國安反恐確有極大關聯；而香港國安體制針對什麼人士，社會大眾亦相當了解。
其次，今次修例既助長紀律部隊的權力，又強化行政機關主導管治的能力，可謂本小利大。民間團體質疑香港將因修例而「鎖港封關」，但目前已有兩個法律基礎達到以上效果。第一是全國人大常委按《基本法》18條宣佈進入「緊急狀態」，將全國性法律適用予香港，那就包括內地管制出入境的法例規管。第二是特首以緊急法賦予的權力，管制海陸空運輸，可以同樣達到管制出入境的效果。這兩種做法，無論是應然或實然，也不會違反《基本法》，因為香港法庭的往績，已證明緊急法合憲，全國人大常委的權威也是無可挑戰。但由中央人民政府委任的入境處處長出手，行使權力管制出入境，就可省卻全國人大常委或特首行使權力帶來的政治風險；新例以「手術式攻擊」的方法針對個別人士或群體，亦能減輕令香港全面進入緊急狀態的震盪。
上次修訂逃犯條例，特區政府強調是填補法律漏洞、維護司法公義，避開有關內地司法制度信心的核心問題；今次修例，政府再次提出漏洞論，以處理「免遣返聲請問題」作最強力的理由，卻同樣避開了香港社會大眾對政府和紀律部隊的公信力問題。
政府今次修訂入境條例的做法，可以說是修訂逃犯條例的翻版。
註一：https://www.un.org/sc/ctc/wp-content/uploads/2015/06/N1515284_CH.pdf
(明報，2021年4月27日)
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