寫在中共二十大前——一份過去三十年中共高層人事規律的總結

在本文寫作之時，也就是美國東部時間2022年9月1日晚，中國共產黨第二十次全國代表大會已經確定將在約莫一個半月之後的10月16日召開。二十大之後的人事佈局、高層人員安排，直至今日對於筆者這的缺乏可靠消息來源的局外人依舊撲朔迷離，眾說紛紜下不知應當如何取信。不論怎麼說，在二十大之後，明顯存在舊有維持了較長時間的人事規律被打破的可能性，不妨在這一時候寫下此文，以便於在二十大後，可以對二十大前後的情況進行比照參考。

中共現今的這一政治格局，肇始於1980年代初廢除領導人終身製和《八二憲法》的頒布。然而整個80年代，在中顧委（即中國共產黨中央顧問委員會）的存在下，可以認為是一個過渡時期，同時中共高層又在89年夏天之後進行了一定程度上的洗牌重組。直到92年十四大之後，中顧委取消，江澤民本人以中共中央總書記之職，同時身兼中國共產黨中央軍事委員會主席、中華人民共和國中央軍事委員會主席（此二者為一個機構兩塊牌子，後文直接統一簡稱為中央軍委，這類情況在中共以黨領政的政治格局下非常常見，這裡不做過多介紹），以及在此後的第八屆全國人民代表大會上國家主席，形成了所謂“三位一體”的格局。此後幾十年，除了胡錦濤擔任總書記的前兩年外，一直保持至今。

一、國家級正職與國家主席、軍委主席

根據《中華人民共和國公務員法》，中國公務員體系的最高級別領導幹部稱作國家級正職，與次一級別的國際級副職統稱為黨和國家領導人。傳統上，國家級正職包含了以下職務：中國共產黨中央委員會總書記、中華人民共和國國家主席、中華人民共和國國務院總理、中國人民代表大會常務委員會委員長、中國人民政治協商會議全國委員會主席、中國共產黨中央軍事委員會主席、中華人民共和國中央軍事委員會主席、中國共產黨中央政治局常務委員會委員。

在江澤民取代楊尚昆擔任國家主席後，近三十年來，前述各項正國級職務，均由中共中央政治局委員擔任（江澤民卸任總書記短暫留任軍委主席的時期除外）。除去總書記、政治局常委等黨職，中國名義上的最高領導人職位是由總書記兼任的國家主席。然而值得注意的是，在《八二憲法》下，國家主席是虛位元首，類似於印度總統、德國總統等內閣制國家的國家元首，只享有有限的、多數情況下為禮節性的權力。注意這一情況和早年《五四憲法》下的國家主席是不同的，許多人印像中劉少奇作為國家主席享有實權，這是事實。 《五四憲法》的國家主席擁有兩項重要權力，一是可以主持召開最高國務會議，以商討國家重要事務，二是兼任中華人民共和國國防委員會主席，為憲法規定的全國武裝力量最高統帥。這兩項都在《八二憲法》被取消，國防委員會被中央軍委所取代，從此之後如果國家主席並非擔任由中共中央總書記、中央軍委主席出任，那麼就只是一個存粹的虛位元首而已，正如江澤民之前的楊尚昆，並非政治局常委，只是普通政治局委員和軍委副主席，那麼他顯然並非中國共產黨當時最有實權的人物之一。這裡也可以注意到，在國家主席任期被修改後，其虛位元首的性質並未改變，也就是說，假設二十大後，習近平不再擔任中共中央總書記而繼續擔任國家主席，理論上他就不再掌有實權。同時，可以注意到，國家副主席只是一個虛位的副元首，僅僅是作為備位元首可以代表國家主席進行一些活動而已，所以說王岐山作為習近平的代表可以有一定作為，而其前任李源潮則在國家副主席任內相對就比較默默無聞了。

於是乎可以看到，在《八二憲法》下，刨除黨職的因素，中國最重要的職務是中華人民共和國中央軍事委員主席，也就是軍隊統帥，國務院總理，也就是政府首腦以及人大委員長，也就是相當於議會議長，政協主席某種程度上說也是榮譽性質的職務，這個下一節會討論。在七常委的體制下另外三個常委，則是以正國級的地位兼任副國級的中共中央書記處（排名第一的）書記，中國共產黨中央紀律檢查委員會書記，國務院（排名第一的）副總理等副國級的職務。

中國共產黨每五年一次的全國代表大會（包括即將召開的二十大）產生中共中央委員，中共中央委員選舉產生中共中央政治局委員以及常委。傳統上，中國中央政治局委員被視為副國級領導人。但副國級領導人不僅僅包含了政治局委員，甚至還有許多非中共黨員，這與正國級領導人往往僅由政治局常委出任完全不同。

中央軍委主席長期由總書記兼任，所以說是由文官出任，其下軍委副主席則是軍人可以擔任的最高職務。自從1997年劉華清退休後，軍人出身者不再進入政治局常委，只有軍委副主席可以同時擔任政治局委員，為國家級副職，形成了慣例。

二、全國人大與全國政協

名義上，中華人民共和國全國人民代表大會是中國的最高權力機關。人大作為中國最高立法機關的同時，最高行政機關（也就是國務院）、最高司法機關（也就是中華人民共和國最高人民法院）都要通過人大進行任免，受其監督。然而全國人大的會期很短，一年只有幾天至十幾天的時間，使得多數情況下，其權力由其常設機關全國人民代表大會常務委員會，也就是通常所說的人大常委代行。所以，可以認為，全國人大常委才是中國真正的議會或者說立法機關，人大常委會主席可以視為議長，排名第一的副主席，通常由中共中央政治局委員出任，可以視為副議長。其他人大副委員長有的只是普通的中央委員，有的甚至不是中共黨員，權力較為有限。插句話說，之前美國因為《香港國安法》問題制裁了中國所有的人大副委員長其實有點莫名其妙，這些人實際上多數只是相當於一個資深國會議員而已，也有不少不是中共黨員，在《香港國安法》這類重大問題上並不起多大作用。當然，所有的人大副委員長都被視為國家級副職，位列黨和國家領導人。

而另一方面，全國政協即使是名義上，其權力也十分有限。在憲法上，其只有建議權而沒有決定權，換句話說，他可以提向國家的各個部門機關提建議，然而對方完全可以只回函一句話，經研究該建議不可行云云，並不需要去做執行。相反，人大通過的決議都有法律效力，各級政府機關必須遵照執行。政協的主要工作是所謂統一戰線工作，簡稱統戰，也就是和中國共產黨內外社會各界有影響力的人士，包括知名重要的演員、運動員、商人、學者等，交換意見看法，或者說勉勵各方繼續支持中共中央的執政，如此而已。政協副主席也是國家級副職，黨和國家領導人行業，但可以說完全屬於虛職，僅僅是作為榮譽性質、養老性質的職務而已。無論在全國政協還是在地方政協任副職，按慣例均視為退居二線。

三、國務院和地方政府

國務院是中國最高的行政機關，無論名義還是實際上確實在中國的內政外交各類事物上，作為實際執行者發揮著巨大的作用。國務院自98年以來一直保持著一名總理、四名副總理和五名國務委員的格局，此九人均為黨和國家領導人，其中總理和第一副總理是政治局常委出任，其他副總理為政治局委員出任，這毫無疑問可以顯示出國務院的重要性。

名義上，國務院領導國務院的各個組成部門，以及地方各級人民政府。然而實際上，地方各級政府又同時深受本級中共黨委的影響。各省省長、自治區主席、直轄市市長均由中共黨員出任，同時擔任該省、自治區、直轄市的黨委副書記。中國最重要的六個省級行政區的黨委書記，也就是北京、上海、天津、廣東、重慶、新疆，均由政治局委員兼任，也就是坊間所說的中國最重要的封疆大吏，也是中共中央政治局常委的重要來源。國務院組成部門則是比較純粹得受國務院領導，並且可能有部分部長由非中共黨員出任，這也可以說是非中共黨員在今日中國政治體制下可以擔任的最重要的實職。

四、其他副國級機關

其他副國級機關包括了中國共產黨中央紀律檢查委員會，通常由正國級的政治局常委兼任中央紀委書記。另有18年設立最高監察委員會主任，由政治局委員出任。最高人民法院和最高人民檢察院，雖然是最高司法機關和最高法律監督機關，其院長由全國人大產生受人大監督，但顯然其在今日體制下重要性不高，僅由一般中央委員出任。

另外，中國共產黨中央書記處書記也同樣為副國級，排名第一的書記由正國級的政治局常委兼任，其他幾位一般會兼任中共中央辦公廳主任、組織部部長、宣傳部部長、統戰部部長、紀委排名第一的副書記、政法委書記等職務。中共中央書記處被稱為中共中央政治局及其常委會的辦事機構，實際掌管各項重要事務位高權重，過去數屆的情況看，其成員升任政治局常委的比例往往很高。

五、一些主要規律的總結

總結自十四大以來中共中央領導人產生的規律，除了前面提到的自劉華清以後軍人不選入政治局常委之外還有一些規律總結如下。

中國共產黨過去數屆最高領導人產生前，往往已經是現任正國級領導人，擔任中共中央政治局常委，並且會兼任書記處排名第一的書記和國家副主席的職務。也就是說，如果二十大中習近平連任並確立接班人，大概率也會由其出任書記處排名第一的書記。

中共最高領導人的排名，第一是總書記，第二三是總理和人大委員長，視其資深者而確定，第四則為政協主席。這四大領導人，往往傾向於由有豐富中共省級地方領導人經歷的人出任，而罕有長期擔任在中央擔任黨務工作和國務院組成部門內部工作者出任。除了80年代在幹部年輕化浪潮中被火速提拔進入黨和國家領導人行列，早早成為最高領導層備位人選的李鵬和溫家寶之外，其他人都有著豐富的省委書記或者直轄市市委書記的經驗。類似的，自尉健行起所有的中紀委書記、除李嵐清外的排名第一的副總理也均由有封疆大吏經驗者出任，可見中共高層選拔的偏好性。而中共中央書記處排名第一的副書記，若非備位的最高領導人，則慣例由沒有擔任過省級行政區的黨委書記和行政首長人士出任，如曾慶紅、王滬寧。

關於連任兩屆的規定，中共中央辦公廳在2006年印發的《黨政領導幹部職務任期暫行規定》規定了“黨政領導幹部在同一職位上連續任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務。”該規定適用範圍是“中共中央、全國人大常委會、國務院、全國政協的工作部門和工作機構的正職領導成員；縣級以上地方黨委、政府領導成員，紀委、人民法院、人民檢察院的正職領導成員；省（自治區、直轄市）、市（地、州、盟）黨委、人大常委會、政府、政協的工作部門和工作機構的正職領導成員。”除了前文所述政治局委員兼任省級行政區黨委書記之外，地方各省的主要領導人近年來往往調動非常頻繁，省級領導人或許是避免地方勢力過於膨脹的緣故常常會跨省履新，所以收到這一規定的影響有限。所以近來的爭議主要是在於，習近平是否可以第三次連任總書記。注意，政治局常委雖然屬於正國級領導人，但並不能說是正職領導職位，事實上，習近平和李克強本人都已經接近完成了第三個政治局常委的任期，並不存在兩任的限制。而李克強的國務院總理一職即使認為《黨政領導幹部職務任期暫行規定》對中央政治局這樣的高層沒有約束力按照憲法也只可以連任兩屆，但其卸任總理後是否可以繼續擔任其他職務，例如循李鵬的例子擔任人大委員長還有待觀察。

其次是年齡問題，關於省部級領導人的退休年齡問題有明確的規定，也就是年滿63歲不再新提名，年滿65歲需要退休。在過去一年內陸續完成的各省省委領導換屆的過程中，依然嚴格執行了此規定。然而，對於國家領導人層面上，並沒有白紙黑字的明確規定，而只有所謂七上八下的慣例，也就是67歲可以留任，68歲則必須卸任。這一慣例在十六大時開始存在，第一個受其影響的是十六大時剛剛年滿68歲的李瑞環。此前十四大上，劉華清甚至以76歲的高齡就任政治局常委。值得一提的是，即使在十六大時，前任總書記江澤民本人並未嚴格遵守這一規定，而是續任中央軍委主席一段時間。二十年後這一規定是否再次會打破，這一謎底即將揭曉。

正如之前所說的，中共中央主要領導人後備人選主要是從省委書記、省長這些封疆大吏中產生。然而，從年齡上我們看到，現任的省級行政區黨委書記均為65年以前出生的，也就是說，如果五年後他們無法升任政治局委員（當然，他們中的部分人已經或即將升任政治局委員），就必須退休或者擔任政協等“二線”閑職。各省級行政區的行政首長，也面臨著同樣的時間節點，他們當中的65後也僅僅只有四人，分別是遼寧省省長李樂成，江蘇省省長許昆林，福建省省長趙龍以及江西省省長葉建春，沒有一名70後，最年輕的是67年出生的趙龍。反觀十年前十八大召開前的各省省委換屆的情況，有多達三名的60後省委書記，也就是湖南的周強，十八大後升任副國級，任最高人民法院院長（雖然普遍認為屬於邊緣化），吉林的孫政才，十八大後調往重慶，升任副國級（然而十九大前落馬），還有內蒙古的胡春華，十八大後調往廣東，升任副國級，現在被視為二十大政治局常委的熱門。另有努爾·白克力、蘇樹林和張慶偉三名60後省級行政區行政首長，其中前兩者現今也已落馬，此外另有60後陳敏爾為省委副書記在十八大後不久即升任省長。然而到了十年後，60後的黨和國家領導人（僅限中共黨內）依然只有丁薛祥、胡春華、陳敏爾和周強四人而已，其中照慣例最高人民法院院長周強成為政治局委員的概率不大，更不用說成為政治局常委。

可以看出在十八大反腐工作之後，原有的接班序列已然不存，而近十年年輕官員的提拔速度也明顯放緩，70後官員中現在已經值得關注的只有上海市委副書記諸葛宇杰和貴州省委副書記時光輝，諸葛宇傑為上海本土官員，時光輝大學畢業後也曾長期在上海工作。

在二十大，最重要的中共中央政治局，按照年齡，至少有栗戰書、韓正兩名常委和王晨、劉鶴、孫春蘭、楊潔篪、楊曉渡、陳希和郭聲琨六名委員退休（許其亮和張又俠兩名軍人身份政治局委員屬於另一軌道，不在此討論），其中這些人對應的職務並非都適合省級行政區的領導人升任。所以剩下的20餘名本屆無法進入政治局的省委書記未來前途位置競爭就尤為激烈。此外，十五大起，非中共中央政治局委員直接升任政治局常委的，只有習近平和李克强两人，培養接班人意味明顯。所以說，可以確定的是，未來數年內，必然有大量60一代的官員無法晉升而面臨退休，成為被跳過的一代。同時，如果65一代要成為習近平和李克強的接班人，這屆如果不進入中共中央政治局，也顯得年齡偏大，未來成為總書記或者總理的可能性不大，然而這屆似乎也沒有一個65後官員有機會進入政治局。如果今年習近平不退任，未來幾年中共人士變動想必會非常頻繁，是否有某些70後官員是否能在這五年內得到較快速度的提拔，是未來數年值得觀察的一點。

無論如何，還有一個半月，一切就會見分曉。