写在中共二十大前 ——一份过去三十年中共高层人事规律的总结

在本文写作之时，也就是美国东部时间2022年9月1日晚，中国共产党第二十次全国代表大会已经确定将在约莫一个半月之后的10月16日召开。二十大之后的人事布局、高层人员安排，直至今日对于笔者这的缺乏可靠消息来源的局外人依旧扑朔迷离，众说纷纭下不知应当如何取信。不论怎么说，在二十大之后，明显存在旧有维持了较长时间的人事规律被打破的可能性，不妨在这一时候写下此文，以便于在二十大后，可以对二十大前后的情况进行比照参考。

中共现今的这一政治格局，肇始于1980年代初废除领导人终身制和《八二宪法》的颁布。然而整个80年代，在中顾委（即中国共产党中央顾问委员会）的存在下，可以认为是一个过渡时期，同时中共高层又在89年夏天之后进行了一定程度上的洗牌重组。直到92年十四大之后，中顾委取消，江泽民本人以中共中央总书记之职，同时身兼中国共产党中央军事委员会主席、中华人民共和国中央军事委员会主席（此二者为一个机构两块牌子，后文直接统一简称为中央军委，这类情况在中共以党领政的政治格局下非常常见，这里不做过多介绍），以及在此后的第八届全国人民代表大会上国家主席，形成了所谓“三位一体”的格局。此后几十年，除了胡锦涛担任总书记的前两年外，一直保持至今。

一、国家级正职与国家主席、军委主席

根据《中华人民共和国公务员法》，中国公务员体系的最高级别领导干部称作国家级正职，与次一级别的国际级副职统称为党和国家领导人。传统上，国家级正职包含了以下职务：中国共产党中央委员会总书记、中华人民共和国国家主席、中华人民共和国国务院总理、中国人民代表大会常务委员会委员长、中国人民政治协商会议全国委员会主席、中国共产党中央军事委员会主席、中华人民共和国中央军事委员会主席、中国共产党中央政治局常务委员会委员。

在江泽民取代杨尚昆担任国家主席后，近三十年来，前述各项正国级职务，均由中共中央政治局委员担任（江泽民卸任总书记短暂留任军委主席的时期除外）。除去总书记、政治局常委等党职，中国名义上的最高领导人职位是由总书记兼任的国家主席。然而值得注意的是，在《八二宪法》下，国家主席是虚位元首，类似于印度总统、德国总统等内阁制国家的国家元首，只享有有限的、多数情况下为礼节性的权力。注意这一情况和早年《五四宪法》下的国家主席是不同的，许多人印象中刘少奇作为国家主席享有实权，这是事实。《五四宪法》的国家主席拥有两项重要权力，一是可以主持召开最高国务会议，以商讨国家重要事务，二是兼任中华人民共和国国防委员会主席，为宪法规定的全国武装力量最高统帅。这两项都在《八二宪法》被取消，国防委员会被中央军委所取代，从此之后如果国家主席并非担任由中共中央总书记、中央军委主席出任，那么就只是一个存粹的虚位元首而已，正如江泽民之前的杨尚昆，并非政治局常委，只是普通政治局委员和军委副主席，那么他显然并非中国共产党当时最有实权的人物之一。这里也可以注意到，在国家主席任期被修改后，其虚位元首的性质并未改变，也就是说，假设二十大后，习近平不再担任中共中央总书记而继续担任国家主席，理论上他就不再掌有实权。同时，可以注意到，国家副主席只是一个虚位的副元首，仅仅是作为备位元首可以代表国家主席进行一些活动而已，所以说王岐山作为习近平的代表可以有一定作为，而其前任李源潮则在国家副主席任内相对就比较默默无闻了。

于是乎可以看到，在《八二宪法》下，刨除党职的因素，中国最重要的职务是中华人民共和国中央军事委员主席，也就是军队统帅，国务院总理，也就是政府首脑以及人大委员长，也就是相当于议会议长，政协主席某种程度上说也是荣誉性质的职务，这个下一节会讨论。在七常委的体制下另外三个常委，则是以正国级的地位兼任副国级的中共中央书记处（排名第一的）书记，中国共产党中央纪律检查委员会书记，国务院（排名第一的）副总理等副国级的职务。

中国共产党每五年一次的全国代表大会（包括即将召开的二十大）产生中共中央委员，中共中央委员选举产生中共中央政治局委员以及常委。传统上，中国中央政治局委员被视为副国级领导人。但副国级领导人不仅仅包含了政治局委员，甚至还有许多非中共党员，这与正国级领导人往往仅由政治局常委出任完全不同。

中央军委主席长期由总书记兼任，所以说是由文官出任，其下军委副主席则是军人可以担任的最高职务。自从1997年刘华清退休后，军人出身者不再进入政治局常委，只有军委副主席可以同时担任政治局委员，为国家级副职，形成了惯例。

二、全国人大与全国政协

名义上，中华人民共和国全国人民代表大会是中国的最高权力机关。人大作为中国最高立法机关的同时，最高行政机关（也就是国务院）、最高司法机关（也就是中华人民共和国最高人民法院）都要通过人大进行任免，受其监督。然而全国人大的会期很短，一年只有几天至十几天的时间，使得多数情况下，其权力由其常设机关全国人民代表大会常务委员会，也就是通常所说的人大常委代行。所以，可以认为，全国人大常委才是中国真正的议会或者说立法机关，人大常委会主席可以视为议长，排名第一的副主席，通常由中共中央政治局委员出任，可以视为副议长。其他人大副委员长有的只是普通的中央委员，有的甚至不是中共党员，权力较为有限。插句话说，之前美国因为《香港国安法》问题制裁了中国所有的人大副委员长其实有点莫名其妙，这些人实际上多数只是相当于一个资深国会议员而已，也有不少不是中共党员，在《香港国安法》这类重大问题上并不起多大作用。当然，所有的人大副委员长都被视为国家级副职，位列党和国家领导人。

而另一方面，全国政协即使是名义上，其权力也十分有限。在宪法上，其只有建议权而没有决定权，换句话说，他可以提向国家的各个部门机关提建议，然而对方完全可以只回函一句话，经研究该建议不可行云云，并不需要去做执行。相反，人大通过的决议都有法律效力，各级政府机关必须遵照执行。政协的主要工作是所谓统一战线工作，简称统战，也就是和中国共产党内外社会各界有影响力的人士，包括知名重要的演员、运动员、商人、学者等，交换意见看法，或者说勉励各方继续支持中共中央的执政，如此而已。政协副主席也是国家级副职，党和国家领导人行业，但可以说完全属于虚职，仅仅是作为荣誉性质、养老性质的职务而已。无论在全国政协还是在地方政协任副职，按惯例均视为退居二线。

三、国务院和地方政府

国务院是中国最高的行政机关，无论名义还是实际上确实在中国的内政外交各类事物上，作为实际执行者发挥着巨大的作用。国务院自98年以来一直保持着一名总理、四名副总理和五名国务委员的格局，此九人均为党和国家领导人，其中总理和第一副总理是政治局常委出任，其他副总理为政治局委员出任，这毫无疑问可以显示出国务院的重要性。

名义上，国务院领导国务院的各个组成部门，以及地方各级人民政府。然而实际上，地方各级政府又同时深受本级中共党委的影响。各省省长、自治区主席、直辖市市长均由中共党员出任，同时担任该省、自治区、直辖市的党委副书记。中国最重要的六个省级行政区的党委书记，也就是北京、上海、天津、广东、重庆、新疆，均由政治局委员兼任，也就是坊间所说的中国最重要的封疆大吏，也是中共中央政治局常委的重要来源。国务院组成部门则是比较纯粹得受国务院领导，并且可能有部分部长由非中共党员出任，这也可以说是非中共党员在今日中国政治体制下可以担任的最重要的实职。

四、其他副国级机关

其他副国级机关包括了中国共产党中央纪律检查委员会，通常由正国级的政治局常委兼任中央纪委书记。另有18年设立最高监察委员会主任，由政治局委员出任。最高人民法院和最高人民检察院，虽然是最高司法机关和最高法律监督机关，其院长由全国人大产生受人大监督，但显然其在今日体制下重要性不高，仅由一般中央委员出任。

另外，中国共产党中央书记处书记也同样为副国级，排名第一的书记由正国级的政治局常委兼任，其他几位一般会兼任中共中央办公厅主任、组织部部长、宣传部部长、统战部部长、纪委排名第一的副书记、政法委书记等职务。中共中央书记处被称为中共中央政治局及其常委会的办事机构，实际掌管各项重要事务位高权重，过去数届的情况看，其成员升任政治局常委的比例往往很高。

五、一些主要规律的总结

总结自十四大以来中共中央领导人产生的规律，除了前面提到的自刘华清以后军人不选入政治局常委之外还有一些规律总结如下。

中国共产党过去数届最高领导人产生前，往往已经是现任正国级领导人，担任中共中央政治局常委，并且会兼任书记处排名第一的书记和国家副主席的职务。也就是说，如果二十大中习近平连任并确立接班人，大概率也会由其出任书记处排名第一的书记。

中共最高领导人的排名，第一是总书记，第二三是总理和人大委员长，视其资深者而确定，第四则为政协主席。这四大领导人，往往倾向于由有丰富中共省级地方领导人经历的人出任，而罕有长期担任在中央担任党务工作和国务院组成部门内部工作者出任。除了80年代在干部年轻化浪潮中被火速提拔进入党和国家领导人行列，早早成为最高领导层备位人选的李鹏和温家宝之外，其他人都有着丰富的省委书记或者直辖市市委书记的经验。类似的，自尉健行起所有的中纪委书记、除李岚清外的排名第一的副总理也均由有封疆大吏经验者出任，可见中共高层选拔的偏好性。而中共中央书记处排名第一的副书记，若非备位的最高领导人，则惯例由没有担任过省级行政区的党委书记和行政首长人士出任，如曾庆红、王沪宁。

关于连任两届的规定，中共中央办公厅在2006年印发的《党政领导干部职务任期暂行规定》规定了“党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务。”该规定适用范围是“中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协的工作部门和工作机构的正职领导成员；县级以上地方党委、政府领导成员，纪委、人民法院、人民检察院的正职领导成员；省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委、人大常委会、政府、政协的工作部门和工作机构的正职领导成员。”除了前文所述政治局委员兼任省级行政区党委书记之外，地方各省的主要领导人近年来往往调动非常频繁，省级领导人或许是避免地方势力过于膨胀的缘故常常会跨省履新，所以收到这一规定的影响有限。所以近来的争议主要是在于，习近平是否可以第三次连任总书记。注意，政治局常委虽然属于正国级领导人，但并不能说是正职领导职位，事实上，习近平和李克强本人都已经接近完成了第三个政治局常委的任期，并不存在两任的限制。而李克强的国务院总理一职即使认为《党政领导干部职务任期暂行规定》对中央政治局这样的高层没有约束力按照宪法也只可以连任两届，但其卸任总理后是否可以继续担任其他职务，例如循李鹏的例子担任人大委员长还有待观察。

其次是年龄问题，关于省部级领导人的退休年龄问题有明确的规定，也就是年满63岁不再新提名，年满65岁需要退休。在过去一年内陆续完成的各省省委领导换届的过程中，依然严格执行了此规定。然而，对于国家领导人层面上，并没有白纸黑字的明确规定，而只有所谓七上八下的惯例，也就是67岁可以留任，68岁则必须卸任。这一惯例在十六大时开始存在，第一个受其影响的是十六大时刚刚年满68岁的李瑞环。此前十四大上，刘华清甚至以76岁的高龄就任政治局常委。值得一提的是，即使在十六大时，前任总书记江泽民本人并未严格遵守这一规定，而是续任中央军委主席一段时间。二十年后这一规定是否再次会打破，这一谜底即将揭晓。

正如之前所说的，中共中央主要领导人后备人选主要是从省委书记、省长这些封疆大吏中产生。然而，从年龄上我们看到，现任的省级行政区党委书记均为65年以前出生的，也就是说，如果五年后他们无法升任政治局委员（当然，他们中的部分人已经或即将升任政治局委员），就必须退休或者担任政协等“二线”闲职。各省级行政区的行政首长，也面临着同样的时间节点，他们当中的65后也仅仅只有四人，分别是辽宁省省长李乐成，江苏省省长许昆林，福建省省长赵龙以及江西省省长叶建春，没有一名70后，最年轻的是67年出生的赵龙。反观十年前十八大召开前的各省省委换届的情况，有多达三名的60后省委书记，也就是湖南的周强，十八大后升任副国级，任最高人民法院院长（虽然普遍认为属于边缘化），吉林的孙政才，十八大后调往重庆，升任副国级（然而十九大前落马），还有内蒙古的胡春华，十八大后调往广东，升任副国级，现在被视为二十大政治局常委的热门。另有努尔·白克力、苏树林和张庆伟三名60后省级行政区行政首长，其中前两者现今也已落马，此外另有60后陈敏尔为省委副书记在十八大后不久即升任省长。然而到了十年后，60后的党和国家领导人（仅限中共党内）依然只有丁薛祥、胡春华、陈敏尔和周强四人而已，其中照惯例最高人民法院院长周强成为政治局委员的概率不大，更不用说成为政治局常委。

可以看出在十八大反腐工作之后，原有的接班序列已然不存，而近十年年轻官员的提拔速度也明显放缓，70后官员中现在已经值得关注的只有上海市委副书记诸葛宇杰和贵州省委副书记时光辉，诸葛宇杰为上海本土官员，时光辉大学毕业后也曾长期在上海工作。

在二十大，最重要的中共中央政治局，按照年龄，至少有栗战书、韩正两名常委和王晨、刘鹤、孙春兰、杨洁篪、杨晓渡、陈希和郭声琨六名委员退休（许其亮和张又侠两名军人身份政治局委员属于另一轨道，不在此讨论），其中这些人对应的职务并非都适合省级行政区的领导人升任。所以剩下的20余名本届无法进入政治局的省委书记未来前途位置竞争就尤为激烈。此外，十五大起，非中共中央政治局委员直接升任政治局常委的，只有习近平和李克强两人，培养接班人意味明显。所以说，可以确定的是，未来数年内，必然有大量60一代的官员无法晋升而面临退休，成为被跳过的一代。同时，如果65一代要成为习近平和李克强的接班人，这届如果不进入中共中央政治局，也显得年龄偏大，未来成为总书记或者总理的可能性不大，然而这届似乎也没有一个65后官员有机会进入政治局。如果今年习近平不退任，未来几年中共人士变动想必会非常频繁，是否有某些70后官员是否能在这五年内得到较快速度的提拔，是未来数年值得观察的一点。

无论如何，还有一个半月，一切就会见分晓。