长治久安的迷思：港区「国安法」的制度效应与其启示

作者：远东钓鱼郎（尝试以社科方法研究历史的两面不是人）

近期特区政府正就修改「维护国家安全法」进行公开咨询，虽然社会上不乏对修法的疑虑，但一般预料「国安法」仍能顺利完成修订。在不论政府官员、议员或社团代表的说法中，皆指出新「国安法」能更有效地防范在国际环境下潜藏的国安隐忧，并同时确保特区在制度环境上的稳定。

虽然新「国安法」的生效似乎就能确保特区的长治久安，但制度的实行却并非一目了然。制度能否收其设计原意之效，需视乎其所引起的社会效应。在许多情况下，这些效应受多重因素所影响，并不尽然能于制度生效当初所能预见。

换言之，制度的设计与实行，事实上并非直接了当。

就此一关系而言，澳区「国安法」恰好存在着一个可供借镜的案例——香港。虽然「国安法」在澳门的立法时间点远较香港早，但不论本次的修法背景及方向，皆在相当程度上以香港经验为蓝本。而港区「国安法」对香港社会所发挥的制度性效应，与制度原意事实上存在一定落差。

在去年两篇刊于《日本政治科学期刊》（Japanese Journal of Political Science）的研究中，正好发现了不论是市民的制度信任、或是反对诉求的压制，皆呈现着相当迥异的样貌。虽然香港与澳门在制度形成的脉络上存在着相当差异，但藉由香港的案例，我们或可以窥见新澳门「国安法」所发挥的影响到底为何。

效应一：行动消失后的图像

「国安法」的首要目标，固然是压制对特区政府及国家而言，能对其造成威胁的诉求及行动。透过大幅提高发表特定言论、或是进行动员的成本，「国安法」通过其强制力，从而发挥稳定政体的功能。

虽然强制力能够打击「具体可见」的集体行动，但反对诉求是否亦随之消失？来自香港、日本及韩国的三地学者，于港区「国安法」实施前后进行了一次联合实验（Conjoint Experiment），以分析其是否明显地影响了香港大众对于「五大诉求」的政治态度。

研究中设计了不同的政策方案，内里包括政府对各个诉求的假设性回应，以及惠民性的财政措施（如澳门实施的现金分享），以观察公众对于诉求态度的强度，以及到底政治诉求是否能通过经济手段平息。

研究发现，在港区「国安法」实施前，不论受访者的政治立场为亲建制或非建制，「派糖」对受试者而言皆未能起显著作用。在政治诉求上，非建制派（包括本土派及泛民主派）对五大诉求的态度，主要以成立「独立调查委员会」及普选两种诉求的支持为主。有趣的是，即使是政治立场偏向建制派的受试者，其对于上述两项诉求亦无明显排斥。

那么，「国安法」的实施是否能有效压制对于「五大诉求」的支持？在港区「国安法」生效后的调查中，不论是非建制派或是建制派的受试者，其对于财政政策以及「五大诉求」的支持程度，皆与前「国安法」的调查类似，但两方亦同时出现了一种「温和化」的趋势，亦即非建制派对诉求的支持程度有一定减弱，而建制派亦对处理示威者的方式有一定软化。

换言之，在「国安法」实施后，香港大众的政治偏好，与「前国安法」时期存在着类似的趋势。

效应二：两极化的制度信任

而「国安法」另一种制度效应，便是由于制度上的不确定性及后果，使得公众对于「国安法」本身，甚至体制本身的信任程度，出现更为严重的分歧。

从澳区「国安法」修法的咨询过程中，我们便可以看出两种截然不同的声音：一部份意见认为新「国安法」有助稳定澳门的政治环境，但另一部份意见则认为「国安法」将损害市民的权利及自由。

换言之，在制度发挥稳定政体作用的同时，其亦强化了既存体制能纳入「谁」，以及排除「谁」的制度性偏好。被「纳入」的群体自然对制度抱有更高的信任程度，而进一步被边缘化的群体，对制度亦随之抱有更高程度的怀疑。

在台湾团队所进行的另一项港区「国安法」研究中，他们考察了在「国安法」实施前后，香港市民对于中央政府及特区政府不同机构的信任程度变化。研究发现，在「国安法」生效后，政治立场亲建制的受访者，对中央政府的信任程度有一定程度增长；反之，非建制派的受访者则进一步减少了其对中央政府的信任。

而受访者的信任程度，亦进一步受到「制度效应预期」的影响。不论政治立场为何，当受访者预期「国安法」能够有效地压制抗议动员时，其对制度的信任程度愈会上升。在当预期制度并无法有效打击动员时，其对制度信任的程度亦会随之降低。

而在本地制度的层面上，除了出现了上述的两极化趋势外，不同制度间亦存在着一定的歧异性。相比起行政机关而言，非建制派的受访者对于法院及立法会等监察机关，仍保持着较高的信任程度。换言之，制度信任随了依循既有的政治光谱分布外，亦攸关对于不同制度的既存信念。

意料之外（内）

必须注意的是，香港与澳门的关键差异，使得我们并无法直接把香港经验照单全收。首先，修改「国安法」在澳门的源起，并非如香港一般，为平息大型抗议运动的余波而出现。

而澳门社会在政治光谱上的分布，亦不如香港般壁垒分明。相比起港区「国安法」可预见的效用，新澳区「国安法」有相当大的机会将处于「立而不用」的状况。

但透过考察香港的经验，我们得以预见一旦制度生效后，到底将发挥何种效应，以及达成何种政治效果；而当出现非预期的后果之时，又是起源于什么样的背景。

#文章篇数：1️⃣3️⃣5️⃣

*本文亦同时刊登于新一期《论尽媒体》纸本

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