日本去年众议员改选是否违宪？票票不等值的「一票之差」问题是什么？

張郁婕（Chang, Yu-Chieh）

2022 年 2 月 4 日

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关键词：#一票差#一票差#大选

去年10月，日本举行众议员改选时，「票票不等值」的「一票之差（一票の格差）」问题，再度成为话题焦点。当中1张选票的价值，会因为所在选区最大可以差到2倍以上，这样还是「1人1票，票票等值」吗？

近日，相关诉讼判决结果陆续出炉，东京高等法院认定去年选举「合宪」的另一方面，高松高等法院和大阪高等法院却判「违宪」，到底是怎么一回事？

为什么会票票不等值？

如果在划分选区范围、以及设定一个选区要选出多少名代表时，没有考虑到各个选区具有投票资格的选民人数，就很容易出现「票票不等值」的状况。一个选区里面如果选民人数越多，这个选区又没有分配到比较多的席次，这个选区的选票价值就会比较低。

去年众议员改选最大差2.09倍

以去年10月的日本众议员改选为例，每张选票价值差异最大的选区是鸟取县第1选区和东京都第13选区：前者是23万1,313名选民选出1席众议员，后者则是从48万2,445名选民中选出1席众议员。以一个议员代表多少民意（多少张选票）来看，鸟取县第1选区的候选人只需要拿到比较少的票，就可以选上众议员，意味着鸟取县第1选区1张选票的价值比较高。换算下来，鸟取县第1选区的选票价值，相当于东京都第13选区选票价值的2.09倍。

随时间变化，选区也要跟着重划

随着人口过度往都市集中，或是各地方人口增减的速度不一致，就算过去可能已经尽可能让各地方选票「票票等值」，随着时间过去，过去的选区划分方式或议员分配席次，有可能不符合之后的发展。

所以划分选区及议员分配席次也必须要与时俱进，才能确保各地方的选民每次投票时，自己手中的选票效力都和其他选区近乎相同。

但这件事情说来容易，做来难。举例来说，日本的国会分成参议院和众议院，参议院的选区划分问题又会比众议院更困难。这是因为日本参议员一任6年，但是每3年改选半数席次，每一次改选时并不是全部改选，这让各选区席次重新分配或选区重划上更为困难。

中央民意代表容易出问题

顺带一提，「票票不等值」的问题，最容易发生在民意代表上，因为各地方选出来的民意代表，在议会做的工作是一样的。至于行政首长较不容易遇到这个问题，这是因为行政首长只会选出1位，各个行政首长负责的工作都不同，就算是不同县市的行政首长，A都市的首长管的是A地方的市政、B都市的首长管的是B地方的市政，工作内容不一样，就不能拿来比较。

中央的民意代表选举的「一票之差」问题，又会比地方民意代表选举来得严重。因为相较于范围较小的地方选举，中央层级的选举各县市的落差会更大，所以在讨论「票票不等值」的问题时，又会以中央民意代表为主。

回顾「一票之差」诉讼的历史

回顾日本「一票之差」诉讼的历史，最早是1962年发起。当时有律师团主张，国政选举时各选区「票票不等值」，有违反日本《宪法》14条保障「法律之前人人平等」的疑虑，愤而向法院提起「选举无效」的诉讼。此后，如果当国政选举时各选区「票票不等值」的问题太严重，就会有律师团向法院提告「选举无效」，而这类型的诉讼在日本就称之为「一票之差（一票の格差）」诉讼。

1976年最高法院的见解

这一系列「一票之差」诉讼，要等到1976年才有最高法院判定「一票之差」违宪，但最高法院也认定该场选举（1972年众议员改选）结果依然有效。这个判决也为后续的「一票之差」诉讼立下标准，如果要认定某一次选举因为票票不等值的问题太过严重，所以「选举无效」的话，必须要经历以下认定过程：

法院认定该次选举票票不等值的问题已经是「违宪状态」
法院认定该次选举是「违宪状态」后，如果经过一段时间仍没有改善这个状况的话，就是「违宪」
确定选举「违宪」后，才会审理选举结果是否有效，是否应该要重新举行选举？如果认定就算重新选举也没有办法解决票票不等值的问题，才会判「选举无效」

只有「违宪状态」不曾因此重新选举

这套标准意味着，就算法院认定该次选举票票不等值的状况已经是「违宪状态」，但要距离法院认定「选举无效」还有很长一段路要走。

直到今天，「一票之差」系列诉讼最接近「选举无效」的判决是在2013年3月。当时，广岛高等法院认为2012年12月的广岛第1、2选区的众议员改选「选举无效」、广岛高等法院冈山分院在隔天也认定冈山第2选区「选举无效」。然而，这两案上诉到最高法院后，法院认定虽然是「违宪状态」，但选举本身有效，所以不需要重新举办一次选举。

「一票之差」诉讼与选制改革

从中选区制到小选区制

为了要解决「一票之差」的问题，除了选区重划的方法外，日本在1994年将选举制的从中选举区制改成小选区制，也是为了解决「一票之差」的问题。这招在当时算是特效药，之前「一票之差」最大可以到4.99倍（1972年），「一票之差」在3、4倍都是家常便饭，改成小选区后，迅速让「一票之差」降到2倍左右。改成小选区制后的前3届众议员改选（1996年：2.31、2000年：2.47、2005年：2.17）法院都认定合宪。

倍率要未满2才算合宪

不过，从「1人1票，票票等值」的观点，「一票之差」的倍率如果大于2，其实就不是实际上的「1人1票」。也因此，接下来的众议员改选，倍率如果大于2，就是被判「违宪状态」（2009年：2.30、2012年：2.43、2014年：2.13），2017年降到1.98倍时就是合宪。

问题出在席次分配方式

当时（2011）最高法院就曾指出，改成小选区制后「一票之差」的倍率迟迟无法降到2以下，是因为「1人别枠方式」的席次分配方式：先让47个都道府县都先有1席后，剩下来的席次（300−47＝253）再按人口数分配的方式，助长了各地方的「一票之差」。

取消「1人别枠方式」并将众议员席次减少5席的「0增5减」后，2014年的众议员改选让「一票之差」倍率降到2.13。虽然依旧被法院认定是「违宪状态」，但这招看起来真的有效！所以下一届的选举再加码「0增6减」作为临时手段，2017年众议员改选的倍率就真的降到1.98，是小选区制施行以来「一票之差」的倍率首次低于2的。

迈向选制改革

另一方面，前面只说在法院认定选举是「违宪状态」后，如果这个状况经过一段时间都没有获得改善，就属「违宪」。那到底要给立法机关多久的时间改善这个状况，立法机关才会修法呢？答案可能是连续3届。

2009年、2012年和2014年连续3届的众议院选举，最高法院都做出票票不等值已达「违宪状态」的判决，迫使日本政府不得不尽速修法，解决「一票之差」的问题。也因此，2016年5月成立了《众议院选举制度改革关联法》，将众议院总席次删减10席（日文称之为「0増10减」）的同时，从2020年起，议员席次计算方式将采行按人口比例分配的「亚当斯法（Adams's method、アダムズ方式）」。

亚当斯法是什么？

亚当斯法是美国第6任总统John Quincy Adams提案的，所以就以他的名字命名。具体做法是，将各个地方县市的人口除以同一个定数X后，无条件进位到整数位的商数，就是该选区应选出的席次。至于这个定数X到底是多少？就要一路试行错误，找出一个定数X，最后除出来的结果，各个选区应选出的席次加总后，和应改选的总席次一样。

问题是，当年表定从2020年起众议员改选时要采用「亚当斯法」计算选区席次，但2020年以来第一次的众议员改选，也就是去年10月的第49届众议员改选，并没有采用亚当斯法啊！

意外发现要「10增10减」才行

原因在于，2020年的国势调查（人口普查）的速报值发现，日本全国的选区必须要「10增10减」，才能把「一票之差」的倍率降到2以下（倍率不到2才算是1人1票）。

「10增10减」指的是：东京都（+5）、神奈川县（+2）、埼玉县（+1）、千叶县（+1）和爱知县（+1）必须要增加席次，宫城县、福岛县、新泻县、滋贺县、和歌山县、冈山县、广岛县、山口县、爱媛县及长崎县这10个县必须要各减少1席才行。

问题来了，增加席次、把选区细分化相对简单，但要删减席次的，是哪个选区和哪个选区合并？这对于现任议员来说问题很大。 2021年的众议员改选来不及处理选区重划的事情，所以亚当斯法的首次登场就只能等到下次了。

孕育最多首相（及潜在候补）的山口县面临大难题

在「10增10减」当中，问题最棘手的就是山口县。

山口县现在有4个选区，从东到西选区的众议员分别是：岸信夫（安倍晋三胞弟）、高村正大、林芳正（现任外务大臣，被喻为是岸田文雄的接班人）及安倍晋三（前首相）。

如果按照当地的地方文化圈来看，把下关市和宇部市这两个选区合并会是比较好的方式，但这么一来会让安倍敬三（下关市）对上林芳正（宇部市），直接变成前后任内阁、安倍派和岸田派的大对决，谁赢谁输都会很尴尬。但如果为了不让双强对决，把林芳正所属的宇部市和山口市合并成1个选区，现在宇部市和山口市是山口县人口相对集中的地方，可以想见外来另外两个选区（下关市和岩国市）人口一掉，又会发生「一票之差」的问题。到时候如果又要再重划一次选区，势必又要打散才刚合并好的选区。

目前日本政府预定在今年国会修法重划选区，但光是山口县这个难题，可能就很够自民党内部斗争很久了。