香港特别行政区国家安全法（国安法）凸显了1984年中英联合声明的短板和“一国两制”原则的内在矛盾。之前的协定总是充满矛盾和灰色地带。痛过国安法，中国领导层现在正在创造新的现实。此举以牺牲个人自由为代价，加速了社会主义法律思想在香港的传播。然而，在国际上，北京并非孤立无援。相反，在将国家安全法视为内政时，北京得到了经济依赖其的国家的支持。中国在法律问题上获得国际主权的雄心在战略上植根于对丝绸之路倡议（BRI）。香港的做法是这方面的一次试验。而德国和欧洲的决策者对中国法律概念的认识仍然不足。在此方面迫切需要更多的专业知识。

联合国第三委员会最近的一般性辩论强调，在评估香港问题时，西方民主国家显得越来越被孤立。德国大使代表39个国家（包括欧盟20个成员国、美国、英国、日本，以及瑙鲁、帕劳、列支敦士登等小国）对国安法与中国的国际法律义务相冲突表示担忧. 紧接着，巴基斯坦代表（代表54 个国家）宣布该法律是中华人民共和国（VR）的内政。仅仅几天后，即2020年10月13日，国际社会选举中国进入联合国人权理事会，任期三年。

国家安全法内容

《安全法》于2020 年6 月30 日生效。根据第1 条，它旨在：

贯彻“一国两制”原则；

预防、打击和惩治分裂国家、颠覆、恐怖主义和与外国合作从事以上行为；

维护香港繁荣稳定；

保障香港居民权益。

该法律创造了许多制度创新和执法机制，例如“国安公署”。这是在中央政府的监督下并对其负责（第12 条）。委员会的决定不受香港司法机构的司法审查（第14 条）。中央政府任命一名国家安全顾问参加委员会会议（第15 条）。警察部队还成立了一个新的国家安全部门，拥有执法权。这其中包括来自中国大陆的官员（第16 条）。香港司法部也将设立“特别执法部门”（第十八条）。

该法分裂国家（第20 条和第21 条）、颠覆（第22 条和第23 条）、恐怖活动（第24-28 条）以及与外国势力合作危害国家安全（第29 条和第23 条）。 30)。第38 条订明，此法律对在香港以外的地方，没有香港永久居所的人，也可以进行刑事罪行审判。第40 条赋予香港司法机构管辖权。如果(a) 案件因涉外情况复杂， (b) 情况严重且香港政府无法自行适用法律，或(c) 对国家安全构成严重、迫在眉睫的危险，则被视为例外情况（第50 条）。在这种情况下，由中央政府在香港设立的“国安公署”全权负责。该具有广泛的职能，例如（1）分析和评估香港的国家安全局势，（2）安全部门的现场监督，管理，协调和支持，（3）情报收集和（4）独立的案件调查（第49 条）。第五十六条规定，刑事审判可以在大陆进行。适用中国刑事诉讼法。香港政府必须服从国安公署的决定（第57 条）。香港司法机构无权审查该办公室的运作（第60 条）。

批评与辩解

自2020年5月22日全国人大公布国安法以来，香港内外就其合法性一直存在争议。来自世界各地的政界人士、学者、香港政府代表和中国大陆的党干部都在讨论该法律。对《基本法》、1984年《中英宣言》和“一国两制”原则的根本不同理解浮出水面。

国安法的形式合法性存在争议。根据《基本法》第十八条，《基本法》附件三增加了《保安法》，成为香港法律体系的一部分。第二十三条《基本法》明确赋予香港立法机关规范国安法的权力。然而中方指出，此前（2003年左右）制定国家安全法的尝试均告失败。然而，要想恢复香港的秩序和安全，就必须填补一个漏洞。北京有权也有义务这样做。

实质性的批评是刑事罪行含糊不清，国安法可以被用于出于政治动机的刑事起诉。行使个人自由与侵犯国家安全之间的界限是模糊的。以国家安全为借口，《基本法》中规定的权利将被软化，实际上被颠覆。法律确实包含尊重人权的一般保证。但法律中的其他规定会与这种保护相冲突。与《基本法》的规定相反，该法有损司法独立。法律还允许未在香港居住且从未去过香港的人受到惩罚，即使在外国人在其所在地的行为并未被定为刑事犯罪。这超出了中国刑法的规定，与国际惯例相矛盾。

中方辩称，该法只影响一小部分香港人。它创造了法律的确定性，是特别行政区繁荣的先决条件。

从中国的角度来看，考虑到北京将法律理解为纯粹的政治工具，这一论点是完全一致的。在中国，基本法被视为一部简单的法律，而在香港，它在很大程度上被视为一部“小宪法”。背景：《基本法》是在1985 年至1990 年间在众多香港代表的参与下起草的，并于1990 年由全国人大通过。它于1997年7月1日生效。根据《基本法》第一百五十八条，全国人大常委会有权审查《国家安全法》是否符合《基本法》。既然全国人大自己颁布了《国安法》，预计其不会再对法律的合法性提出批判性质疑。

就《国安法》损害司法独立的指控的评估而言，法律的适用方式也很重要。到目前为止，警察部队对该法律的解释非常宽泛。香港司法机构根据新法律作出的唯一有罪判决（截至2020 年10 月15 日）涉及一名摩托车手冲撞一群警察。事实模糊不清，也很难在法​​庭上证明主观事实。只要香港有专业法官，《香港国安法》主要是恐吓。在中国成语“杀鸡儆猴”的意义上，它具有显著的信号传递作用。由于害怕在中国境内受到迫害或刑事诉讼，批评的声音保持沉默。

1984年中英宣言的不足

《国安法》展示了1984 年《中英宣言》的弱点。因为它措辞含糊、自相矛盾，最终为中华人民共和国现在正在利用的解释提供了空间。

该宣言是中华人民共和国和英国之间的国际条约。它规范了中华人民共和国对香港“恢复”主权（第1条）和英国“归还”中国主权（第2条）。谈判是由香港银行在1970 年代后期发起的。金融机构担心“新界”（当时香港收入的很大一部分）的土地租约会在更短的时间内结束。截止日期是1997 年6 月27 日，也就是1898 年英国和中国签署的租赁协议结束前三天。他们担心利率会急剧上升，因此要求谈判决定香港的未来。

双边谈判的特点是权力严重不对称，对伦敦不利。 1983年秋，中方为达成协议发出最后通牒。否则，北京威胁说，它将单方面采取行动。为了根本达成协议，英方表现出了极大的妥协意愿。

法学学者很早就指出了宣言中的灰色地带和矛盾，并指出条约的实施最终取决于中国领导人的善意。文件中授予的权利和自由应根据《基本法》（当时尚不存在）第3 条第12 款得到保障。但是，中央政府有权解释基本法，并可以通过附件添加新的法律。这允许全国人大以国家安全为借口限制宣言中授予的自由。这同样适用于根据第3 条第2 款授予香港的“高度自治”。因为前一句是说香港是中央直辖的。因此，北京可以在没有正式的外部控制机制的情况下自行解释“高度自治”或“香港的法律基本不受影响”。

有了《国安法》，这些担忧将成为现实。北京方面辩称，随着《基本法》的颁布和香港回归中国，《联合声明》规定的各方义务均已得到充分履行。也没有计划进一步监督合同的执行。由于中华人民共和国对香港拥有主权，国安法是内政。对中方而言，获得香港主权、结束殖民历史是宣言的主要目的。

英方对此反对并认为北京在2047 年之前对伦敦依然要有持续义务。伦敦指出，承诺的高度自治将受到国安法的破坏。

在实践中，英国人的手在很大程度上被束缚了。没有建立长期监督中国承诺遵守情况的机制。 1921 年的奥兰公约就是这方面的典范。在谈判时英国已经很清楚中国不会向国际法院（ICJ）屈服。原本控制联合声明执行的联合联络小组于2000年1月1日按计划解散。英国政府自1997 年7 月起定期报告双边协议的执行情况。然而，这些纯粹是像征性的价值，主要是表达伦敦对香港民众的“道德责任”。

人们当然可以指责英方当时的想法过于短期和过于乐观。直到皇家殖民地回归前不久，伦敦还未能在香港建立民主结构或人权标准。西藏（1980 年代）和天安门广场（1989）对抗议活动的镇压使伦敦意识到对香港人口的保护不足。然而，有趣的是，1992年伦敦试图用彭定康的提议建立民主结构时，中方声称违反了宣言。

中华人民共和国实施“一国两制”解释

北京通过《国安法》明确了对“一国两制”原则的解读。安排中的内在冲突现在已经清楚地暴露出来。为香港颁布的“一国两制”口号，在观念上总是充满矛盾。西方和中国的解释总是不同的，双方都没有认真对待对方的观点。

香港的“一国两制”套路，是将普通法制度插入社会主义制度的一种尝试。英美法系以西方个人自由主义和三权分立的思想为基础。按照中国的社会主义列宁主义思想，所有国家权力都集中在全国人大。立法、行政和司法部门之间没有明确的划分。司法部门被视为行政部门的一部分。宪法和法律是实现政治、经济和社会目标的工具。法律的内在价值、司法的独立性和个人的突出作用等西方思想与这一制度格格不入。根据中华人民共和国的法律理解，由中央政府赋予个人权利。另一方面，在普通法背景下，个人权利是假设天赋，而仅仅后天受到国家法律的限制。

由于中国大陆的权力分配的不对称，“一国两制”格言的制定始终取决于北京的善意和自我克制。自1997 年以来，在这方面就存在解释主权的冲突。这可以通过人大对基本法的解释来说明。自1999年以来，中国领导层持续限制司法独立的范围。香港的法官受全国人大对基本法的解释的约束。虽然过去他们创造性地利用了自己的回旋余地，但香港司法越来越倾向于社会主义国家的价值观，不加批判地接受人大的解释。

随着中国和香港的政治发展，自由正在缩小。在习近平的领导下，中国大陆正在努力进一步扩大国家监督（例如通过国家安全法、反恐法、网络安全法）。这些管制措施亦延伸至香港。中国领导人对“一国两制”的解释越来越严格。中央政府2014年6月发布的白皮书解释说：“一国”是“两制”的前提。 “两制”从属于“一国”。在文件中，中央政府还呼吁在香港建立一个“爱国”的司法机构，政府对此表示支持。

自2014 年以来，香港的政治情绪一直在摇摆不定。 2014 年夏末，在全国人大关于选举香港行政长官的所谓831 决定的触发下，抗议者占领了香港市中心的部分地区长达79 天，并呼吁加强民主。市政府对示威者采取了严厉的行动，因此部分运动变得激进。当情绪在2019 年中期（与中国大陆达成引渡协议的问题）升级时，香港的回旋余地将被进一步限制只是时间问题。国家安全法暂时有力地结束了升级。

鼓励中国人自我克制的动机正在减少。虽然香港作为通往西方的门户在1980 年代对北京具有突出的经济重要性，但中国领导人现在正试图将香港融入“粤港澳大湾区”项目。尽管特别行政区作为中国大陆资本市场的所在地仍然具有重要意义，但香港的“一国两制”原则预计只会以“一国两制”的形式延续。

争取国际解释主权的斗争

冲突陷入僵局。联合国内大多数国家支持中国的法律观点，即国安法是内政。没有迹象表明IGH 可以提供专家意见或可以使用其他国际仲裁机制解决争端。同时，国际解释主权也存在冲突。中华人民共和国在这方面具有战略优势（参见SWP 研究19/2020）。

尽管许多西方民主国家齐心协力批评北京，但他们发现越来越难以说服其他国家公开对中华人民共和国采取同样的立场。谴责北京在香港的行动的包括一些欧盟成员国、英国、美国、澳大利亚、新西兰、加拿大和日本，尤其是小岛屿国家，其中许多与中华人民共和国没有外交关系. 对于其他许多人来说，批评中国的经济代价似乎太高了。甚至欧洲的民主国家（例如希腊、马耳他、罗马尼亚、捷克共和国、匈牙利或塞浦路斯）也在此改变立场。

这种孤立在联合国人权理事会第44 届会议上尤为明显。 2020年6月30日，英国驻日内瓦联合国大使代表27个国家批评中国的香港政策。此后不久，古巴代表52个国家支持中国的立场。

香港是北京在法律问题上争取国际解释主权的理想试验。因为法律情况值得商榷，而北京在这方面拥有丰富的专业知识。中国的传播策略是精简的，并遵循北京的指导方针。国安法公布后不久，来自前香港法官、司法人员和法律专家的大量意见似乎证明了该法的合理性。然而，在西方，人们经常情绪化地讨论香港，这可能是因为中华人民共和国政治变革和香港自由未来的希望已经破灭。

西方国家必须采取平衡措施，以免以维护基于规则的国际秩序为借口，指责它们违反了对中国的国际义务。因为1984年的中英宣言没有普遍适用的效力。因此，它仅对缔约方负有义务和授权。

中国正在抗议澳大利亚、加拿大、英国、德国、美国、芬兰或爱尔兰已同意暂停与香港签署的引渡协议，呼吁这些国家遵守国际法和国际关系基本规则. 然而，与香港的许多引渡协议一直包含随时通过通知暂停或终止的可能性。事实与北京的表述背道而驰，并不属于干涉中国内政。

然而，针对《安全法》采取的进一步措施和合约终止不能仅仅基于《维也纳公约》第60 条（因违约而终止或中止合同）或第62 条（情况发生根本变化）关于条约法。由于适用范围狭窄，有必要对个案进行详细审查。

与此同时，中国正在使用众所周知的说法，即西方仍被困在其殖民历史中，并以双重标准衡量——显然这种说法在许多国家都取得了成功的效果。

战略配合“一带一路”

“一带一路”倡议（BRI）框架内的长期法律合作项目与中国在法律问题上的国际解释性主权努力相辅相成。北京系统地致力于让经济上依赖的国家相信他们自己的法律理念。

自2018 年7 月以来，它一直在丝绸之路倡议框架内的国际法律合作的标题下运行。法律合作旨在将理想的“硬连接”（例如建立跨境基础设施网络）补充为“软连接”。

由于“一带一路”倡议经常被忽视的这一方面，中华人民共和国的目标是根据中国的想法将这一倡议合法化。北京辩称，世界各地有不同的法律传统和信仰。 “一带一路”倡议是一种机制，使这些可以在国际上使用。中国批评西方在国际法话语中的主导地位，并自称是“更加民主、基于规则的秩序”的建筑师。

中国领导层不仅在国内系统地积累法律专业知识； 他们的法律政治野心也延伸到“一带一路”沿线国家。

除了旨在促进国际经济关系的标准化工作外，中国还打算（目前取得了一定的成功）建立国际争端解决机制。建设所谓的“清洁丝绸之路”也提上了日程。这意味着在反腐败措施和打击“恐怖主义、分裂主义和极端主义”方面的国际合作。

2019年4月，在第二届丝绸之路国际合作高峰论坛期间，中共纪委、外交部、中国法学会主办了题为“共商共建清洁丝绸之路”的分论坛。共享利益”。 本次分论坛的重点是国际反腐败斗争、建立引渡协议网络以及为“一带一路”沿线国家的律师提供培训计划。

2019年秋季启动的“一带一路”法律合作研究与培训项目，旨在传达和传播中国的国际法实践、法律理念和“中国特色社会主义法”理论。因此，与发展中国家的现有法律交流计划被纳入战略框架。发言的是各自外交部和司法部的（国际）法律部门的成员。为期11天的研讨会首次举办，有来自埃及、埃塞俄比亚、巴基斯坦、塞尔维亚和土耳其等22个国家的代表参加。

北京还颁发“一带一路”奖学金，旨在鼓励他人从长远角度更好地了解中国的法律理念（例如“具有中国特色的人权”，但也着眼于香港或台湾）。中国领导人明确表示有兴趣传达他们自己的法律立场并为他们创造更多的理解。

我们能做的事

香港的事态发展预示着一个自信的中国将自己的社会主义列宁主义法律思想投射到国际上，并做好充分的准备为其辩护。

中国正在努力建立一个以规则为基础的秩序，在这其中它自己制定指导方针和流程。这本身也不奇怪。所有领导人都会寻求支持其政治议程的法律框架。然而，中国关于“中国特色社会主义法律”的理念在很大程度上与欧洲法律传统相矛盾。这些不同的观点在香港问题上发生了冲突。

与中国打交道的法律确定性似乎只有在北京的核心利益受到影响并且有明确的激励结构的情况下才有可能。解释的范围应尽可能小。这尤其适用于当前的“中欧全面投资协定”谈判。世贸组织框架是一个积极的例子，表明将中国纳入以规则为基础的国际秩序也能取得成功。

德国和欧洲应该首先培养对中国法律政策问题的认识。朝着正确方向迈出的重要一步是认真对待中国的雄心壮志及其战略目的。香港不是孤例，而是一个试验。可以想像，未来中国会更详细解释中国国家安全法或中国刑法的域外成分，一些“一带一路”国家迟早会理解这一点。北京已经拥有广泛且不断增长的引渡协议网络（包括比利时、保加利亚、法国、希腊、意大利、立陶宛、葡萄牙、罗马尼亚、西班牙和塞浦路斯）。

向与中国持相同立场的第三国提供法律建设援助可能有助于抵消西方法律思想可能被边缘化的趋势。德国政府的印太指导方针可以为此提供一个起点。

欧洲还需要以冷静的态度对待中国。现在欧洲谈论的中国话语越来越情绪化，尤其是在谈到香港时。而这些没有帮助，甚至适得其反。

《国安法》及其巨大影响也清楚地表明，与中华人民共和国仅仅就国际法律问题进行讨论的必要性大大降低。中方的战略定位太高。这就是为什么了解中国的论证模式很重要的原因。德中法治对话或欧盟与中国的人权对话是否为此提供了合适的平台，值得怀疑。迫切需要新的契机和形式。如果是为了检验中方是否有兴趣就法律问题进行交流，那么可以考虑，例如，欧洲国家自信地参与“一带一路”，专门针对国际法问题推出德中对话机制，建立法律合作平台。

中国在过去积累了足够的专业知识和对欧洲法律概念的深刻理解。现在相应的，为了理解中国的行动逻辑，能够与中方平等地讨论事情，现在有必要让联邦议院、相关联邦部委和欧洲机构在中国问题上进行更多的研究。针对其法律，特别是国际法。

Moritz Rudolf 是亚洲研究小组的科学家。
© 科学与政治基金会，2020

来源： Moritz Rudolf

Das Gesetz zur nationalen Sicherheit in der Sonderverwaltungszone Hongkong