【520检视蔡英文－住宅政策篇】「房市三箭」缺了两箭，积极社宅，消极改革

（本篇为关键评论网于2020年5月蔡英文就任前邀稿）

蔡英文总统的第一任总统任期即将结束，其政策主张中十分重要的一环便是改革居住问题的「安心住宅计画」，也就是所谓的「房市三箭」：杜绝房市炒作、健全租屋体系、建二十万户社宅。

在四年后的今天，这些住宅政策是否有达成呢？以结论而言，「房市三箭」政策方向是对的，执行上却仅着重社会住宅，纵使推动的努力与绩效值得肯定，仍无法整体性应对安居不易的结构性课题，甚至加重社会住宅推动的难度。

直接兴建社宅：给予肯定，持续努力

房市三箭中最为人所知的，便是「八年二十万户」社会住宅，很多人误认为这「二十万户」都是政府要直接兴建社会住宅。但其实在规划当中，仅有十二万户为「直接兴建」，另外八万户则是透过「包租代管」，也就是由业者协助经营或转租民间既有住宅（尤其是空余屋的部分），让弱势民众在租赁市场中租屋。

而到目前为止，这个计画的执行进度如何呢？根据《社会住宅兴办计画》，八年二十万户目标是分为两个阶段进行，其中对应到蔡政府当前任期的第一阶段（106年到109年）的目标为「4万户直接兴建，4万户包租代管」。

直接兴建社会住宅的数量到109年4月为止的资料，包含既有、新完工、兴建中与待开工的数量（扣除规划中），已经达到了38125户，的确与4万户的目标十分接近，必须肯定中央与地方主管机关的努力。

但如果细细检视，会发现六都以外的县市在第一阶段原本规画应兴建3826户。而实际上这些县市目前「既有、新完工、兴建中与待开工」的户数只有102户，即便加入规划中的数量，也仅539户，。

其中关键在于「量能」与「土地」两大问题。目前的社会住宅的兴建分工当中，虽然中央可以提供财政、土地取得、融资管道、法制规范等协助，但具体的规划兴建与服务提供，仍然需要仰赖地方政府。在地方公务机关量能不足或意愿不高的状况下，社会住宅的兴建进度就会受到影响。

面对这些状况，中央也预备透过「国家住宅及都市更新中心」直接兴建社会住宅。但该中心的量能是否足以承担庞杂的规划兴建等工作，仍有待考验。

而土地方面，即便在资源相对丰沛的六都当中，2019年时台中市也出现过标售大片社宅预定地给建商[1] ，台北市也曾宣告过因「空屋过多、公地不足」，大幅削减未来社宅兴建数量[2] 。

且同样是公有土地，不同的机关、区位、面积仍有取得难易度与是否适合兴建社宅的区别，因此未来当「好取得、适合盖社宅」的土地逐渐规划兴建完毕后，继续兴建社宅将会越来越艰辛。

包租代管社宅：结构困境未解，事倍功半

直接兴建的部分数量仍算达标，包租代管的社宅数量却不尽乐观。由于包租代管必须在八年当中完成八万户，因此在效率上必须以「一年一万户」的进度增长。

因此，「106年包租代管试办计画」投入了22.7亿的中央经费，且预估一年之内完成「包租包管」与「代租代管」各五千户，总计一万户的目标。但实际上的结果是，在两年的计画当中，「包租包管」与「代租代管」仅共达成5157户的数量，也就是花了预期的两倍时间，却只有一半的成果。

是投入的资源不够吗？但由于包租代管是同时补助房东（公证费、修缮奖励、保险费、减税优惠）、房客（租金补助）、业者（开发费、代管费、包管费、媒合服务费）三方，成本远比直接兴建社会住宅还昂贵，甚至超过租金补贴的两倍，投入的资源不可谓不大。

有着这么庞大的资源投入，为什么包租代管仍然没有办法顺利推动呢？关键在于「配套制度改革不到位」，造成屋源开发昂贵且绩效有限。若包租代管要达成进度，屋源只能从「空屋」或「既有租屋」当中寻找。

若以空屋而言，核心问题在于台湾的房产持有税「有效税率极低」。国内不动产税的名目税率约为1%，与国际标准相差不大，但由于公告地价与房屋评定现值被严重低估（约为实际价格的10%上下），实际上的有效税率仅约0.13%，造成所谓「养房的税比养车还低」的现状。既然房屋囤积居奇的成本如此之低，在根本看不上租金收入的状况下，包租代管所推出的优惠，当然无法吸引空屋释出。

如果空屋不行，那么既有租屋呢？理论上包租代管提供了大量优惠，对本来就已经有出租房屋的房东而言应该是一项利多，还可以免去管理租屋的麻烦。

但事实上，由于目前台湾的租屋市场是「地下化市场」，绝大多数民间小房东租屋都没有缴纳相应赋税，因此房东大多也不敢参与包租代管计画，以免过去数年租屋事实暴露后，产生补缴税金与罚款的风险。何况打折哪有免费优惠，减税哪有逃税优惠，这些诱因对于大部分房东来说，实在毫无意义。

笔者曾经出席某次会议，听到官员们说某场包租代管的房东说明会，只有一个房东来，官员们还是整个团队努力说服他一个人，最后房东被感动觉得是好事就加入。但若这优惠真的那么有用，怎么会只有一个房东来？

因此，若配套制度迟未改革，即便政府已经准备再花34.6亿推出「包租代管2.0」增加优惠力度，恐怕也将如目前的包租代管一样事倍功半。

房市三箭：方向正确，但少了两箭

回到文章的起始，社会住宅只是「其中一箭」，当前台湾的居住困境，并非透过单一政策就能解决，而是应该针对住宅需求的不同面向来因应。笔者之所以认为房市三箭的「方向正确」，正是因为其在政策上正面回应了台湾核心的居住问题，也就是购屋「买不起」、租屋「租不好」、社宅「抽不到」的综合困境。

那么「房市三箭」的另外两箭在哪里呢？回顾当年政见，房市三箭中的「杜绝房市炒作」，所对应的就是购屋市场高房价的问题，以「改正不合理税基」、「市场资讯透明化」为箭核，改善目前欺瞒炒作、房屋严重空置、市场扭曲等状况。

而「健全租屋体系」则是以「制定租赁专法」为箭核，并透过提升租屋扶助、强化纠纷处理等模式改善租屋族的长久被漠视的权益，并提高租屋的可负担性与稳定性。

房市三箭的改革也并非彼此孤立，如果只偏重其中一项改革，除了事倍功半外，也很难解决根本性的问题。以香港的处境为例，香港的社会住宅（公屋）比例为全亚洲之冠，社会住宅占其住宅存量30%（台湾八年二十万户完成后，仅占住宅存量2.2%），但由于其购屋市场、租屋市场完全放任炒作，毫无控管，因此香港也是全世界著名的居住地狱，房价极高之余，租屋品质也充斥各种不良物件。

但在四年后的今天，可以看到的是除了「兴建社会住宅」政府有积极进行之外，其他两箭却仿佛消失一般毫无存在感。

如「实价登录2.0」这样的资讯透明化改革，理应可以有效揭露目前预售屋的交易资讯黑幕，以改善目前消费者无法得知预售屋的实价登录价格，甚至遭到业者瞒骗，乃至于影响新成屋、中古屋等物件价格的困境。但十分遗憾的是，「实价登录2.0」草案于2018年由行政院送入立法院之后，却被搁置并退回，仅通过了张宏陆等委员提案的阉割版本[3] ，形同跳票。

实价登录2.0至少政府还拟出了草案，税制改革就更加裹足不前。不仅实价课征持有税遥遥无期，甚至连较为温和、针对多屋者的「囤房税改革」，也仅有时代力量与台湾民众党提出草案，并没有在行政机关中具备完善讨论与评估。

而租屋市场的健全化也遭遇到同样的处境，虽然租赁专法已经立法通过，但主要的内容为规范包租代管业者，对一般个体户房东的约束少之又少。即便条列了租屋契约中的「应约定及不得约定」，但却没有相关罚则，使相关规范沦为道德劝说，房客仍然在抵税、申请租金补贴等权益上十分受限。

由于购屋市场、租屋市场的改革停滞，在这样「偏食」的政策推动下，需要社会住宅的人民数量将持续增加，社会住宅即便政府积极兴建，也必然独木难撑，恐怕即便盖满十二万户，仍然无法满足人民的居住需求；同时，因为没有办法合理调整房屋的持有成本（负面诱因），那么即便提供大量的优惠诱因（正面诱因），包租代管也难以顺利达成目标。

结论：社宅已上轨道，尚缺制度改革

因此，笔者仍然肯定政府对社会住宅等补贴政策的认真投入，但是仍然必须重申，仅有社会住宅绝对是不够的。

首先，在社会住宅已经步上轨道的当前，蔡政府在第二任正应拿出魄力，在市场面制度面上进行充分的改革，以处理更深层的居住困境。而这些改革也会反哺社会住宅的兴建与运作，且在市场正常化、健全化的过程中，也可以让社会住宅的需求相对降低。

除此之外，透过补贴的方式保障居住权，也必须更加细致处理。虽然政府宣示今年开始租金补贴将扩大至十二万户，但目前主管机关却尚未依《住宅法》规定设定「可负担基准」，造成社会住宅、包租代管、租金补贴各县市不同，十分混乱也不公平，且有严重的「不需要的给补贴、需要的却补不够」的问题[4] 。

如果说蔡政府的第一任是「先求有再求好」，以增加数量为第一考量；那么在新的任期当中，也是时候挑战改革的深水区，并思考该如何让补贴更加细致完善了。

[1] https://opinion.udn.com/opinion/story/12838/3921249

[2] https://opinion.udn.com/opinion/story/12838/3779029

[3] https://opinion.udn.com/opinion/story/12838/3836820

[4] https://opinion.udn.com/opinion/story/12838/4409342