抓捕之外，《港区国安法》改变了什么？ ——新治理体系下的香港

6 月 30 日

2020年6月30日，全国人大通过及颁布《港区国安法》（下称《国安法》），截至2024年春天，国安处共拘捕超过290人。相较于香港约750万的总人口，被捕人数的占比是极少数，政府当局也一再强调，《国安法》仅针对少数的极端乱港份子，不影响普罗市民的生活。然而，为何许多香港市民却感受到2020年后的香港社会经历了急剧且广泛的变化？

据研究报告《「国安体制」在香港—— 《港区国安法》实施三年观察记》分析，这四年来中央和特区政府以《国安法》为基础发展而出一套「国安体制」( national security regime)，用以全面控制香港社会的治理体系，这不仅止于《国安法》所引入的新罪行和相关部门，而是指称以「维护国安」的意识形态运作，透过改变既有法律执行、推行立法及修法、再结合非正式手段，以达至社会控制的新治理体系—— 这与无数香港人的生活息息相关。

研究团队指出，港区《国安法》实施后在香港所诞生的「国安体制」仍在成形的初期，政府仍在不断加强维护国安的能力建设。如果说「国安体制」有点像「佛地魔」，因其不可说而使人恐惧，本报告则在尝试透过揭示它的运作逻辑和具体方式，让关心香港的人有更多的主动性，也希望能够让大家基于对新的形势的了解，而找到行动的空间。

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「国安体制」在香港形成的背景及运作逻辑

在《国安法》通过后，当局声称香港仍然是「法治」社会，但将「法治」矮化为程序上的「依法治理」，并使用法律作为政治检控、社会控制，以及宣传维护国家安全意识形态的重要工具。

将司法制度武器化，但同时建立「依法治理」的论述是「国安体制」的关键逻辑。

除了《国安法》在香港首次引入「分裂、颠覆、恐怖活动、勾结境外势力」等「危害国家安全罪行」，当局亦频繁使用其他条例作出「国安罪行」相关抓捕，以获取更大的调查权力；港府透过立法和修法，系统性以「国安」元素改造本地法例，包括修订《电影检查条例》及《职工会条例》等。这些法例经常提及「危害国安」，但其定义广泛、用字模糊的特性，不仅为当局提供检控的方便，更造成各级行政人员在执行上的任意性，令市民难以判断违法的边界，带来自我审查和寒蝉效应。

在针对性作出拘捕、规管、骚扰的同时，「国安体制」亦在全社会范围进行意识形态工程，来「防范、制止」可能危害国安的因素，达至社会控制。除了限制整体社会的言论、示威、及资讯的流通，更在媒体、艺文、教育界和社会团体等范畴，重点审查对政府有批判性的资讯，以限制公共讨论和动员的发生。与此同时，当局主动扶植和推广「维护国安」的意识形态，例如在社会各界及各级学校宣传国安教育，以及香港是法治社会的论述。

另一方面，「国安体制」以「分层治理」为重要逻辑。时任中联办主任、国安委顾问骆惠宁曾表示，凡破坏国家安全的，属「硬对抗」，就依法打击；属「软对抗」，就依法规管。在《国安法》通过后，「国安体制」实际拘控的人数占总人口的极小部分。然而，当局利用拘捕带来大范围的恫吓，再透过重点规管及监控散播恐惧的氛围。

「国安体制」下新增的权力机构及对特区既有治理架构的改造

当局在《国安法》的指导下，对香港治理架构的彻底改造不容忽视。港府按《国安法》成立新的国安部门，包括由中央政府成立的驻港国安公署；由特区政府成立的国安委；以及由警务处成立的警方国安处。国安公署的成立意味着中央以维护国安的纲领，成立凌驾香港政府体系、中央政府委派人员直接参与的最高权力机关，揭示「港人治港」的承诺受到冲击。

另一方面，《国安法》规定，香港的行政、立法、司法机关，有责任按照该法及其他相关法律，防范、制止和惩治危害国安的行为和活动。因此，当局对三个机关进行改造，包括整顿行政体系内的各阶层公职人员、要求担负维护国安的责任；透过清算立法会初选，及人大通过「完善选举」的决定来架空民意；在涉及国安的事宜上，《国安法》在制度架构上赋予特首、国安委等行政机关凌驾香港法庭的权力。在国安案件中，过去所沿用的普通法原则受到冲击。

过去虽然有官员提出香港是「三权合作」的说法，但在2020年，港澳办、中联办、特区政府首次同声「纠正」指香港从来没有「三权分立」。过去3年，政府不断扩张行政机关的权力，立法及司法机关的独立性则被削弱；当中央治理机关及本地行政机关凌驾司法机关，法院难以再发挥监察政府权力的作用。

政府对「境外势力」态度的转变

过去数十年，香港政府的对内论述或对外的城市行销，都以对世界开放、连接全球各地为主要卖点，并且自我标榜为国际金融中心和自由港。在后《国安法》的香港社会，港府在「打造国际城市」和「建立国安体制」两个施政目标间做出种种自相矛盾的言行。

《国安法》以广泛且模糊的定义，将各种个人及团体联系「境外势力」的行为刑事化。并且将适用范围扩展到香港居民在香港境内或境外的行为，换言之，全球范围内每个人的行为都受到该法规管，被戏称为「宇宙法」。虽然在《国安法》通过之后，多个西方国家已取消与香港的司法互助协定，港府实际上难以拘捕境外的行动者，但仍透过骚扰他们在港的亲友，对海外行动者作出威胁和造成精神压力。值得留意的是，目前已出现当局监控行动者在香港境外的言论并在其入境时作出拘捕的案例。另一方面，建制势力和其支持者亦拍摄、跟踪甚至攻击在海外声援的香港公民。不论是《国安法》的域外适用性或者建制势力的骚扰，皆威胁行动者在香港境外安全行使集会和言论自由的权利。

「国安体制」的4种落地手段

报告的研究团队从2020年开始，搜集在《国安法》实施后关于香港社会变迁的新闻，并进行归纳和分析。研究团队梳理近4000条新闻条目，观察到4种「国安体制」落地的主要机制：1. 「法律」手段的立法、修法和检控，2.「行政」手段的审查，3.「非正式」手段的指名批评、跟踪、骚扰与威胁恐吓，4. 「政府架构外」的亲政府媒体恫吓、举报，以及企业机构对于「非建制言论」的审查和打压。这些机制经常被结合使用，不仅打压异见者、限制公民权利，并大范围实行社会控制和审查。