《香港第一课》26. 区议员的职责不就是服务街坊，为何要政治化？

区议员的职责不止于街坊服务，还有很多政治功能。而公众以为区议员的职责只不过是服务街坊，忽略他们的政治功能，本身就是一个高度政治化操作的结果，后面涉及庞大的政治和金钱利益。

香港目前有两级议会，即立法会和区议会。立法会议员的政治公作，例如监察政府施政和辩论公共议题，公众很多时候都能在主流传媒看得到。不过立法会议员只有七十名，区议员却有四百多名，而且分开十八个区议会开会，主流传媒便少有机会报道他们的议会工作。与此同时，因为区议会的选区比较细少，公众日常生活接触区议员的机会比较多，于是乎便很容易误以为区议员的工作限于服务当区居民，例如举办敬老活动或巡视街道卫生等。

现实上，区议员有很多直接和全港政治相关的工作。首先，选举行政长官的1200名选举委员会成员当中，有117人由区议员互选产生，占整体接近十分之一，人数也是选举委员会各组成界别当中最多。由于这些委员是互选产生，也就是说只要某政治阵营能够连结全港半数的区议员，就可以一次过在选举委员会拿走117票。这种对行政长官举足轻重的影响力，在区议会选举很少会被提及，也很少选民在区议会投票时会想到他们正在间接参与行政长官选举。

此外，政府近年经常利用「区议会包围立法会」的策略，把一些和当区不相关的全港性议题交给各个区议会讨论，然后以「得到十八区区议会支持」来说明政府已得到民意支持。近年以此策略在区议会层面动员支持的做法，包括支持广深港高速铁路于西九龙站实施「一地两检」和支持人大常委就行政长官普选办法的决定（即「八三一决定」 ）。此外，每当政府要为一些全港性政策做大型咨询，也会到各区区议会听取意见，例如优化土地供应策略或自愿医保计划等等。和行政长官选举一样，区议会选举的候选人在这些全港性议题的立场很少会被关注，但他们当选后却可代表市民在这些题目上协助政府制造民意支持。

直接点说，区议员有很明确的政治功能，而当选民投票选区议员的时候忽视这些政治功能，就等于为他们日后如何运用其政治影响力开了一张没有银码的支票，让他们随意利用自己的政治角色。

为什么公众会以为区议员的工作不涉政治？这点既和选举制度有关，也有政治力量的刻意安排。香港分十八个区议会，每区再分十多到三十多个小选区，每区人口约一万多，以简单多数制选出一名区议员。每次选举中会去投票的，一般是三千到六千人左右。简单多数制会鼓励每区只得两名候选人竞争，以免出现渔人得利的情况。因此，区议会选举的胜负往往只有数百票之差，于是选战很容易会变成人际关系的比并。由于香港人口稠密，每个选区可能只有四、五个街区或一条公共屋村的规模，加上前面提到主流传媒很少会报道个别区议员的工作，选民是否直接看得见候选人本身就变得很重要，为选民提供个人服务就成为了竞选工程的必然起点。

所谓选民服务，很多时候是指为老人量血压、帮学生拍证件照，又或搞街坊旅行团等活动，后面的目的都是要搜集选民的联络方式，以便建立关系和日后拉票。因为成年人往往要外出工作，加上香港工时长而且往往上班路途遥远，所以留在社区中的时间未必很多。相反，退休老人在社区中的时间明显较多，成为区议员拉关系的重点对象。不少区议员都会针对老年人的需要，按时节派发各种礼物，例如端午节派糭或者中秋节派月饼，统称「蛇斋饼糭」（蛇宴、斋宴、月饼、糭）来建立支持者网络。而区议会的活动经费，则往往会用来办一些内容没有多大分别的「交通安全嘉年华」或「灭罪嘉年华」，结果都是找个理由搭起舞台然后弄些表演节目给老年人看，有前区议员称之为「舞台社区」。

接下来，就是一连串劣币驱逐良币的过程。想花心思做社区充权的往往会敌不过「蛇斋饼糭」的攻势，而相对教育水平高的选民则反过来以为区议员就只懂得「蛇斋饼糭」，以为区议会的功能只限于选民服务，或只是一些很皮毛的社区建议（例如成功争取增设饮品自动贩卖机），于是就觉得他们的政治立场和议政能力不重要，也就不去投票。恶性循环下，选民以为区议员的工作不涉政治的印象就越来越深。

事实上，要为选民提供各式各样的服务或优惠，后面需要庞大的资源和社会网络支持。加上选民期望区议员做好选民服务，即使潜在候选人也要全职在社区中打滚才能取得选民认同，资助这名「社区干事」的工资开支也变得十分可观。由于在香港的畸型政治体制下，在朝的永远在朝，在野的永远在野，于是政治捐献就会一面倒的倾向建制阵营。如是者，当区议员的工作被理解为只限于选民服务，整个竞选逻辑就会变得对建制阵营有利。

这就是「非政治化的政治」。选民以为区议员的工作不涉政治，本身会带来政治后果。而当这个政治后果对个别政治阵营有利时，他们就会很主动地鼓励选民继续误以为区议员的工作不涉政治。现实的结果，是近年越来越多的区议会席位由建制阵营所获得。以葵青区为例，于一九九一年时十八个民选议席全部都由民主派取得；但来到二零一五年，二十九个民选议席当中只有九席由非建制阵营获得。环顾全港，建制阵营在十八个区议会都获得主导权。

区议会「非政治化」的政治后果，最直接的固然是前文提到对行政长官选举的影响，以及协助政府假借民意代表之名来制造民意。不过区议员选举模式被扭曲的影响还不止这些。区议员的工作除了服务自己本区的居民，以及不为人注意的全港性政治角色，还包括整个区议会范围的社区规划和服务。例如一名由沙田禾輋选区选出的区议员，很大部分的工作其实是要为整个沙田区的发展提供意见。问题是一位善于服务选区居民的区议员不会自然就善于宏观的社区规划，在政府面前往往沦为橡皮图章。政府为各项工程在立法会寻求拨款时，可以大条道理声称已经获得区议会同意，所以已有民意支持。

更麻烦的情况，在于那些区议会自己可以审批的项目。例如很多地区小型工程的质量，近年来都为人咎病。在东区就出现了造价二十一万的避雨亭，因为亭下巨墩已占去七成空间而被讥为「不能避雨亭」。各区区议会又乐于设立各种雕塑地标，例如荃湾区议会位了宣传深井烧鹅，就在当地放置了一只白色巨鹅雕塑，被公众批评品味拙劣。

硬件设施的问题尚可让公众看到，活动经费的问题就往往难以察觉了。有传媒调查发现，葵青区议会审批活动经费的过程怀疑制造了庞大的利益输送。该区区议会首先会为各活动推选主委，然后由他们不经公开招标安排坊间团体承办。奇怪的是这些坊间团体多数刚好又和这些主委关系密切，例如主委身兼该团体的主席或总干事。数以百万计的活动拨款就这样进去各个关连团体的口袋当中。

区议员的审批能力和利益冲突问题，近年终在「区区一亿」事件中被广泛关注。二零一三年施政报告中提出每区预留一亿元推行「社区重点项目计划」，尽管有个别区议会提出了一些急市民所急的项目，例如推行社区健康服务，但多数项目均受到社区和专业界别的广泛质疑，被认为是浪费资源和缺乏咨询。例如观塘区建议花五千万兴建海滨音乐喷泉，则被批为破坏原有宁静环境的大白象工程。大埔区议会建议花五千万提升林村的旅游设施，除了被当地居民批评无视现有旅客数目已超过交通负荷外，更被揭发有甄选小组成员本身就是兴建及营运林村项目公司的董事，最后区议会要在争议声中撤回项目。

上述的种种问题揭示的其实是民主失效：负责审批的区议员虽然背负民意代表之名，但他们其实没有能力做好这代表工作，因为民意在授权时并没有在意到他们原来有这些职能。乐观一点去看，只要选民在投票时重新思考区议会的功能和区议员的责任，则上述的问题均可被打破。回看各届区议会选举的结果，投票率一般都比立法会选举为低。再细看选票下跌的幅度，建制阵营的跌幅不大，投票率下跌的主因相信是非建制阵营的支持者没有出来投票。以沙田沥源选区为例，非建制阵营在2016年立法会选举中合共拿了2,295票，远多于建制阵营的1,624 票。但在2015年的区议会选举中，非建制阵营候选人得1,406 票，建制阵营候选人得1,799 票。也就是说，建制阵营可以在区议会选举中胜出，并不是他们的候选人特色吸引，而是支持非建制阵营的选民不关心区议会选举。同样的情况在全港发生，即使建制阵营的候选人的议会表现参差，仍能在区议会胜出。如果没有投票的那些选民意识到区议会的真正影响，愿意出来投票，则区议会选举可变得有竞争，区议员的质素便才提高。

区议会的案例说明了香港的一个重要问题：香港社会不是太政治化，而是未够政治化。舆论有时会把民生和政治放在对立面，尽管现实上民生就是政治。即使在区议会的层面，所谓社区其实就是一张由街坊福利会、宗亲会、地区团体、屋村互助委员会和大厦法团，以至政府前线部门如食物环境卫生署和公共事业（例如煤气公司）等等所组成的关系网。他们之间的互动，各种规则的订立和背后牵涉到的利益分配，全部都是政治。从社区的整体规划和建设，到公共空间的管理和利用，到物业维修管理和相关联的围标问题，无论居民自己有没有意识到，政治早就是生活的一部分。与其视而不见，不如好好把握。

伸延阅读：
费臣（2007）：〈区选无间道〉，《明报》2007年11月7日。
金佩玮（2013）：〈社区建设八大支柱〉，张少强、梁启智、陈嘉铭编《香港．论述．传媒》，香港：牛津大学出版社。

网上资源：
立场报道（2015）「不能避雨亭」 之父民建联区议员丁江浩：设计图美观制成品有出入，2015年5月7日， https://thestandnews.com/society/ 不能避雨亭-之父-民建联区议员丁江浩-设计图美观-制成品有出入/ 。
立场报道（2017）34区议员倾拨款无申报利益六成申报个案主席无裁决有利益者会照开，2017年4月26日， https://www.thestandnews.com/politics/ 审计报告-34区议员讨论拨款时-无申报利益/ 。