非洲的非暴力運動和法理突破

雖然早在1948年聯合國大會就通過《世界人權宣言》，宣布“人民的意志是政府權力的基礎”，但在以往的實踐中，一國政府只需證明其具備獲得民眾習慣性服從的能力，就可以被國際社會承認為人民的實際— 因而是合法的— 代表；或者換個說法即是“有效控制即合法”。各國政府往往傾向於不和（至少也是表面上不和）某個國家內部試圖推翻現政府或尋求改革的非暴力運動發生關聯。

然而現在，世界各國越來越頻繁地公開參與到其他國家的非暴力運動進程：發表聲援示威者的聲明，制裁暴力鎮壓非暴力運動的政府，在財政上支持示威運動，在本國歡迎示威運動領袖等等。有時，各國公開承認通過和平革命掌權的政府的合法性或公開質疑進而否定面臨廣大民眾抗議的政府的合法性。

在這方面，非洲聯盟(AU) 的和平與安全理事會(PSC) 暫停非盟成員資格的做法指向了一種新興的區域範式——承認通過非暴力革命上台的政府，儘管在非洲聯盟的法律框架內是禁止“違憲更迭政府”的。這種新興的區域範式有可能成為將非暴力運動納入一般國際法的先驅。

一提到非暴力運動，人們很容易就會想到甘地、馬丁路德金，還有曼德拉。實際上曼德拉是武裝組織“民族之矛”的創建者，在被捕入獄前主張對政府目標進行炸彈襲擊，併計劃進行游擊戰。 1985年時任南非總統波塔曾提出如果曼德拉願意放棄使用武力就可以釋放他，但遭到曼德拉的拒絕。曼德拉直到1990年出獄，意識到“民族之矛”在軍事上的絕對弱勢以及”非暴力“是更好策略之後才放棄了武裝鬥爭。非洲最著名的非暴力運動政治人物應該是圖圖大主教。

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根據政治學者Erica Chenoweth 和Maria J. Stephan研究統計，從1900 年到2019 年全世界至少發生了325 次大規模非暴力運動，這些運動主要以迫使現政府下台、獲得獨立或使外國占領者撤離為目標。而以國內改革為目標的小規模運動則有數十萬之多。他們在研究中發現，非暴力運動達成目標的成功率是通過暴力活動方式的兩倍（53%成功率對26%成功率）。另外，研究還表明非暴力革命是威權環境中民主轉型的最重要驅動力，而其所產生的民主能夠持久的概率是暴力革命的兩倍半（74% 對29%）。

在民眾實際上無法參與選舉以及憲法程序的壓迫性環境中，民眾轉而訴諸非暴力抗議的頻率特別高。通過合憲方式尋求變革的路徑被切斷時，大規模抗議可能就成為了人民發聲和要求變革的唯一方法。

尤其是在非洲，總共54個國家中有28個至少是處於威權統治之下。 2009年到2019年，全世界三分之一的大規模非暴力抗議發生在非洲，總計25次，第二高頻地區亞洲是16次。大規模非暴力抗議遍及布基納法索、象牙海岸、馬達加斯加、馬里、南非、突尼斯、贊比亞、阿爾及利亞、蘇丹等國家。從1970年代以來，非洲的非暴力運動在促成政府更迭一項上比世界其他地區更為成功。在非洲，通過非暴力運動終結威權政府的成功率大約是58%，世界其餘地區的成功率則是44%。

2007 年簽署並於2012 年生效的《非洲民主、選舉和治理憲章》（African Charter on Democracy, Elections and Governance，縮寫ACDEG）在非盟的規範框架中確立了民主原則，並規定了促進民主的程序。但對於非盟而言，要想實現《非洲民主、選舉和治理憲章》的民主雄心，對各國的非暴力運動提供支持就顯得越來越必要。

非盟和平與安全理事會(The Peace&Security Council,縮寫PSC)的任務則是在非盟成員國之間執行多邊民主，可以暫停以違憲方式上台的政府非盟成員資格，並可能製裁違憲更迭政府的肇事者（ACDEG 第25 條）。

在這個框架下，非盟將“民主更迭”作為承認政府合法性的前提條件，從而在實際上否定了“有效控制即合法”這一傳統理念。 《非洲人權和人民權利憲章》（ACPHR）同樣保護和促成和平集會和抗議（第10、11 條）。此外，ACPHR 第20 條第2 款賦予“被殖民或受壓迫人民”通過合法手段“擺脫統治束縛”的權利，一些人認為這一條款使得反對不民主政府的抗議正式合法化。

但是，非暴力運動在非盟區域範式內也存在著困境。按照《非洲民主、選舉和治理憲章》第十七條的規定，通過定期舉行透明、自由和公平的選舉更迭政府才是受保障的製度性民主進程。而通過非暴力運動更迭政府不在該條規定範圍之內。與此同時，《非洲民主、選舉和治理憲章》卻也沒有規定非暴力運動導致的政府更迭是屬於“違憲政府更迭”。雖然一般原則上政府仍然必須通過憲定程序上台，但第二十三條規定列舉的五種“違憲政府更迭”方式中並沒有包含非暴力運動。在現實中，如果軍隊干預和非暴力運動同時出現，情況就更加複雜。

意識到《非洲民主、選舉和治理憲章》裡的這個法律缺口之後，和平與安全理事會(PSC)曾在2014 年呼籲非盟委員會審查相關的規範框架，以製定一個統一的非盟框架草案，包括“鑑於……反對壓迫制度的普遍抗爭，適當細化政府違憲更迭的定義。” 2019 年8 月在“頭腦風暴會議”上又再次審視了該議題，並重申了對框架草案的呼籲。但至今尚未完成這一工作。

儘管在法理上存在著不確定性，但和平與安全理事會(PSC)在實踐中其實已經接受兩種非暴力革命更迭政府的方式。其一，在沒有軍隊干預的情況下，大規模抗議導致現政府下台時；其二，當軍隊干預是出於對廣大民眾要求罷免政府的積極回應，並且軍方公開承諾向文官統治過渡並給出具體時間表時。如果軍方沒有在短時間內過渡到文官統治，和平與安全理事會(PSC) 將認為軍隊干預造成政府的違憲更迭，並暫停該締約國成員資格。

以下是PSC在過去處理的幾個非暴力運動案例：

案例一，

2011 年1 月，面對大規模民眾的抗議，長期擔任突尼斯總統的本阿里逃離該國。不久之後，突尼斯憲法法院任命國民議會議長為臨時領導人。 PSC 並沒有因為政府的這一非同尋常的變化而暫停突尼斯非盟成員資格，反而在其關於突尼斯局勢的新聞聲明中對事態發展表示歡迎。

案例二，

2011 年2月，埃及總統穆巴拉克突然下台。然而，這一次，他是被組建過渡政府並暫停憲法的軍隊撤職。儘管非暴力革命的核心領導人對軍方攫取權力感到不滿，並試圖與軍方談判，但許多抗議者對軍方在顛覆長達29 年的獨裁統治方面所發揮的作用表示讚賞。

面對這些情況，儘管政府違憲更迭，PSC 卻並未暫停埃及的非盟成員資格。在其關於埃及的新聞公報中，PSC 稱這種情況“十分特殊”，同時指出人民“對民主的渴望”以及臨時軍人政府正在採取民主措施，其中包括起草憲法。 PSC 的立場將取決於埃及是否能夠迅速過渡到文官政府以及2012 年能否舉行自由、公平的選舉。

但2012年選舉的獲勝者穆爾西僅在位一年就遭到了民眾抗議。 2013 年7 月，埃及軍方再一次介入並罷免了穆爾西。然而，新的軍政府立即被PSC 暫停非盟成員資格，因為埃及軍方這一次並沒有令人信服地承諾將迅速移交權力給文官政府，儘管此次政府更迭過程中也伴隨著民眾抗議。

案例三，

2014 年10月，布基納法索軍隊在民眾抗議的背景下罷黜了總統布萊斯·孔波雷。抗議者與臨時軍政府密切合作，將政府權力移交給由文職人員領導的機構，並於2015 年組織了新的選舉。 PSC 沒有暫停布基納法索的非盟成員資格，只是譴責軍政府的政變行為，並給布基納法索軍方兩週的期限來恢復文職權力，而布基納法索軍政府照做了。與此同時，PSC 讚揚了布基納法索人民“維護憲法和深化國內民主”的“深切願望”。

案例四，

2017 年11月，津巴布韋的羅伯特·穆加貝被軍方罷黜。最初，此前發生的廣大抗議被認為給予了臨時軍政府合法性因素。然而，軍方沒有兌現其組織自由、公正選舉以及過渡到文官政府的承諾。在註意到軍政府實施民主改革和過渡到文官政府的意願有限且沒有這樣做之後，PSC 應該暫停津巴布韋的非盟成員資格，但PSC卻並沒有這麼作。為此，PSC 受到了輿論嚴厲的批評。

案例五，

2018 年底，蘇丹爆發抗議活動;2019年4 月，蘇丹武裝部隊罷免了長期擔任總統的奧馬爾·巴希爾，並成立了過渡軍事委員會(TMC)。幾天后，PSC聲明政府更迭是違憲的，但卻並沒有暫停蘇丹成員資格，而是為過渡到文官政府設定了最後期限，並在4 月下旬延長了期限。

4 月和5 月期間，抗議運動的代表與過渡軍事委員會就權力過渡進行了談判。然而，談判在5 月下旬破裂，6 月初，過渡軍事委員會鎮壓了首都喀土穆的中央抗議營地，造成100 多名抗議者死亡。抗議運動代表退出了會談，並撤回了對過渡軍事委員會的支持。而沒有了抗議者的支持，過渡軍事委員會無法獲得足夠的合法性。於是，PSC 在6 月6 日暫停了蘇丹的非盟成員資格。在文職人員領導的過渡政府於2019 年8 月下旬宣誓就職後，蘇丹才被重新接納為非盟成員。

案例六，

2019 年4 月，阿爾及利亞總統布特弗利卡在非暴力抗議活動中辭職，非盟沒有暫停阿爾及利亞成員資格，因為軍方掌權時，宣布將於2019 年晚些時候舉行新的選舉。

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總結起來，PSC 的做法是建立一個評估非暴力抗議運動的框架。通過不暫停發生非暴力（如果違憲）政府更迭的國家的成員資格，PSC 至少在一定程度上支持了為推翻長期獨裁者而鬥爭的非暴力抗議運動，並承認了非暴力革命是實現民主過渡的一種形式。

可以與之做對比的是PSC對於純粹的軍事政變的處理​：

案例一，

2020 年8 月，馬里發生軍事政變，總統凱塔被罷免。儘管有一些針對凱塔政府的非暴力抗議活動，但馬里軍方沒有可靠地向PSC 保證，將按照抗議者的要求，由文職人員主導過渡政府直至舉行新的選舉。非盟嚴厲譴責了馬里軍方，並暫停了馬里的非盟成員資格。西非國家經濟共同體不但暫停馬里成員資格，還給予了經濟制裁，並號召馬里周邊國家關閉與馬里的邊界。

案例二，

2021年4月，乍得總統代比在與北部叛軍作戰時受傷身亡，其37歲的兒子馬漢馬內領導軍方自行宣布成立軍事過渡委員會，暫停憲法實施。 PSC沒有暫停乍得的非盟成員資格，再一次飽受批評。

案例三，

2021年5月，一度建立文官臨時政府並恢復了非盟成員資格的馬里再次發生罷黜臨時政府的軍事政變，於是PSC再次暫停其成員資格。

案例四，

2021 年9月，幾內亞發生軍事政變，原總統孔戴被扣押，此次政變在幾內亞國內廣受歡迎，包括反對派都對軍方行為表示讚賞。但是由於軍方在罷免政府之後沒有承諾短期內向民主過渡，PSC 暫停了幾內亞的非盟成員資格。西非國家經濟共同體在暫停幾內亞成員資格外，還對軍事政變領導任進行了製裁。根據最新的消息，本月4日，西共體拒絕了幾內亞政變領導人關於3年政治過渡期的提議。

案例五，

2021年10月，蘇丹再次發生軍事政變，布爾漢將軍逮捕並軟禁了總理阿卜杜拉·哈姆杜克，並宣布將在2023年7月舉行選舉，屆時他將會移交權力給民選政府。 PSC在經過一番激烈爭論後，最終決定暫停蘇丹非盟會員資格。 11月21日，布爾漢和哈姆杜克簽署政治宣言，同意重新任命哈姆杜克為蘇丹過渡政府總理。

儘管存在偶爾反复的情況，但大體上可以看出，PSC 正在為禁止違憲更迭政府創造一個例外，那就是在在非暴力革命的情況下。這一例外體現了非盟條約所載的民主原則。

PSC對非暴力革命的處理方式，不但對非洲聯盟區域的國際法產生影響—如上文曾提到的“西非國家經濟共同體”，同時也影響到一般國際法的實施。

就非盟地區國際法而言，PSC暫停成員資格的實踐表明，非盟的民主規範包含了比定期舉行選舉更實質的意義。此外，選舉必須是自由和公平的，並且需要社會上相互競爭的聲音進行真正的競爭。如果像各種威權和半威權國家那樣並沒有這樣的選舉，那麼真正的“人民政府”就只能在民眾的民主抗議中表達訴求。而對非暴力民主革命的接受，表明非盟對民主有了更深入的理解。

就更廣泛的國際法而言，非盟的實踐也對如何將非暴力抗議運動納入一般國際法的問題具有深遠影響。非盟的模式為各國承認通過革命上台的政府或取消承認面臨抗議的政府提供了一個模板。比如一些國家對胡安·瓜伊多委內瑞拉臨時政府的承認，一些國家取消承認對盧卡申科白俄羅斯政府還有緬甸軍政府等，從中已經可以看出，非暴力運動的存在都是各國決定其承認政策的決定性因素。

此外，國際組織和非非洲國家在處理非洲局勢時越發傾向於遵循PSC 的決定。這在蘇丹問題上尤為突出。在安理會辯論期間，幾乎所有國家都表示將按照PSC關於蘇丹的決定行事。它暫停蘇丹成員資格的決定也廣受好評。遵循這種精神，歐盟也決定不承認蘇丹的過渡軍事委員會。通過塑造其他國家對非洲局勢的（法律）外交政策，非盟實質上在行使對國際法總體發展產生影響的規範性權力。

而隨著非洲發生的大量非暴力抗議運動，通過在某些情況下接受非暴力民主革命，非盟已經為各國和國際組織介入非暴力革命運動提供了一個框架，這無疑將促進世界範圍內的民主發展。

​參考：

《非洲民主、選舉和治理憲章》

African Charter on Democracy, Elections and Governance

Article 5

State Parties shall take all appropriate measures to ensure constitutional rule,particularly constitutional transfer of power.

第五條

締約國應採取一切適當措施確保憲制，特別是依憲進行權力移交。

Article 10

1. State Parties shall entrench the principle of the supremacy of the

constitution in the political organization of the State.

2. State Parties shall ensure that the process of amendment or revision of their constitution reposes on national consensus, obtained if need be,through referendum.

3. State Parties shall protect the right to equality before the law and equal protection by the law as a fundamental precondition for a just and democratic society.

第十條

1. 締約國應堅持在國家政治組織中憲法至上的原則。

2. 締約國應確保其憲法的修正或修訂過程建立在國家共識之上，必要時需通過全民公投。

3. 締約國應保護法律面前人人平等和受法律平等保護的權利，作為公正和民主社會的基本前提。

Article 11

The State Parties undertake to develop the necessary legislative and policy frameworks to establish and strengthen a culture of democracy and peace.

第十一條

締約國承諾制定必要的立法和政策框架，以建立和加強民主與和平的文化。

Article 20

The Chairperson of the Commission shall first send an exploratory mission during the period prior to elections. This mission shall obtain any useful information and documentation, and brief the Chairperson, stating whether the necessary conditions have been established and if the environment is conducive to the holding of transparent, free and fair elections in conformity with the principles of the Union governing democratic elections.

第二十條

委員會主席應首先在選舉前派出考察團。該代表團應獲取所有有用的信息和文件，並向主席簡報，說明必要條件是否已建立，以及環境是否有利於按照聯盟管理民主選舉的原則舉行透明、自由和公平的選舉.

Article 25

1. When the Peace and Security Council observes that there has been an unconstitutional change of government in a State Party, and that

diplomatic initiatives have failed, it shall suspend the said State Party from the exercise of its right to participate in the activities of the Union in accordance with the provisions of articles 30 of the Constitutive Act and 7(g) of the Protocol. The suspension shall take effect immediately.

2. However, the suspended State Party shall continue to fulfill its obligations to the Union, in particular with regard to those relating to respect of human rights.

3. Notwithstanding the suspension of the State Party, the Union shall

maintain diplomatic contacts and take any initiatives to restore democracy in that State Party.

4. The perpetrators of unconstitutional change of government shall not be allowed to participate in elections held to restore the democratic order or hold any position of responsibility in political institutions of their State.

5. Perpetrators of unconstitutional change of government may also be tried before the competent court of the Union.

6. The Assembly shall impose sanctions on any Member State that is proved to have instigated or supported unconstitutional change of government in another state in conformity with Article 23 of the Constitutive Act.

7. The Assembly may decide to apply other forms of sanctions on

perpetrators of unconstitutional change of government including punitive economic measures.

8. State Parties shall not harbour or give sanctuary to perpetrators of

unconstitutional changes of government.

9. State Parties shall bring to justice the perpetrators of unconstitutional changes of government or take necessary steps to effect their extradition.

10. State Parties shall encourage conclusion of bilateral extradition

agreements as well as the adoption of legal instruments on extradition and mutual legal assistance.

第二十五條

1. 當和平與安全理事會發現締約國存在政府違憲更迭，以及外交倡議失敗，應暫停該締約國行使參與聯盟活動的權利。根據《組織法》第30 條和《協定》的7 (g) 條款。暫停應立即生效。

2. 但是，被暫停成員資格的締約國應繼續履行其對聯盟的義務，特別是有關尊重人權事項。

3. 儘管締約國被暫停成員資格，聯盟應與其保持外交聯繫並採取一切舉措在該締約國恢復民主。

4.違憲更迭政府的肇事者不得被允許參加為恢復民主秩序而舉行的選舉或在本國政治機構中擔任任何職務。

5.違憲更迭政府的肇事者也可能受到歐盟主管法院的審判。

6. 大會應對被證明在他國煽動或支持違憲政府更迭的國家依照《組織法》第23 條進行製裁。

7. 大會可決定對違憲更迭政府的肇事者實施其他形式的製裁，包括經濟制裁措施。

8. 締約國不得窩藏或庇護違憲更迭政府的肇事者。

9. 締約國應將違憲更迭政府者繩之以法或採取必要措施進行引渡。

10. 締約國應鼓勵締結雙邊引渡協定以及採用關於引渡和司法互助的法律文書。