非洲的非暴力运动和法理突破

虽然早在1948年联合国大会就通过《世界人权宣言》，宣布“人民的意志是政府权力的基础”，但在以往的实践中，一国政府只需证明其具备获得民众习惯性服从的能力，就可以被国际社会承认为人民的实际 — 因而是合法的— 代表；或者换个说法即是“有效控制即合法”。各国政府往往倾向于不和（至少也是表面上不和）某个国家内部试图推翻现政府或寻求改革的非暴力运动发生关联。

然而现在，世界各国越来越频繁地公开参与到其他国家的非暴力运动进程：发表声援示威者的声明，制裁暴力镇压非暴力运动的政府，在财政上支持示威运动，在本国欢迎示威运动领袖等等。有时，各国公开承认通过和平革命掌权的政府的合法性或公开质疑进而否定面临广大民众抗议的政府的合法性。

在这方面，非洲联盟 (AU) 的和平与安全理事会 (PSC) 暂停非盟成员资格的做法指向了一种新兴的区域范式——承认通过非暴力革命上台的政府，尽管在非洲联盟的法律框架内是禁止“违宪更迭政府”的。这种新兴的区域范式有可能成为将非暴力运动纳入一般国际法的先驱。

一提到非暴力运动，人们很容易就会想到甘地、马丁路德金，还有曼德拉。实际上曼德拉是武装组织“民族之矛”的创建者，在被捕入狱前主张对政府目标进行炸弹袭击，并计划进行游击战。1985年时任南非总统波塔曾提出如果曼德拉愿意放弃使用武力就可以释放他，但遭到曼德拉的拒绝。曼德拉直到1990年出狱，意识到“民族之矛”在军事上的绝对弱势以及”非暴力“是更好策略之后才放弃了武装斗争。非洲最著名的非暴力运动政治人物应该是图图大主教。

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根据政治学者Erica Chenoweth 和 Maria J. Stephan研究统计，从 1900 年到 2019 年全世界至少发生了 325 次大规模非暴力运动，这些运动主要以迫使现政府下台、获得独立或使外国占领者撤离为目标。而以国内改革为目标的小规模运动则有数十万之多。他们在研究中发现，非暴力运动达成目标的成功率是通过暴力活动方式的两倍（53%成功率对26%成功率）。另外，研究还表明非暴力革命是威权环境中民主转型的最重要驱动力，而其所产生的民主能够持久的概率是暴力革命的两倍半（74% 对 29%）。

在民众实际上无法参与选举以及宪法程序的压迫性环境中，民众转而诉诸非暴力抗议的频率特别高。通过合宪方式寻求变革的路径被切断时，大规模抗议可能就成为了人民发声和要求变革的唯一方法。

尤其是在非洲，总共54个国家中有28个至少是处于威权统治之下。2009年到2019年，全世界三分之一的大规模非暴力抗议发生在非洲，总计25次，第二高频地区亚洲是16次。大规模非暴力抗议遍及布基纳法索、象牙海岸、马达加斯加、马里、南非、突尼斯、赞比亚、阿尔及利亚、苏丹等国家。从1970年代以来，非洲的非暴力运动在促成政府更迭一项上比世界其他地区更为成功。在非洲，通过非暴力运动终结威权政府的成功率大约是58%，世界其余地区的成功率则是44%。

2007 年签署并于 2012 年生效的《非洲民主、选举和治理宪章》（African Charter on Democracy, Elections and Governance，缩写ACDEG）在非盟的规范框架中确立了民主原则，并规定了促进民主的程序。但对于非盟而言，要想实现《非洲民主、选举和治理宪章》的民主雄心，对各国的非暴力运动提供支持就显得越来越必要。

非盟和平与安全理事会 (The Peace&Security Council,缩写PSC)的任务则是在非盟成员国之间执行多边民主，可以暂停以违宪方式上台的政府非盟成员资格，并可能制裁违宪更迭政府的肇事者（ACDEG 第 25 条）。

在这个框架下，非盟将“民主更迭”作为承认政府合法性的前提条件，从而在实际上否定了“有效控制即合法”这一传统理念。《非洲人权和人民权利宪章》（ACPHR）同样保护和促成和平集会和抗议（第 10、11 条）。此外，ACPHR 第 20 条第 2 款赋予“被殖民或受压迫人民”通过合法手段“摆脱统治束缚”的权利，一些人认为这一条款使得反对不民主政府的抗议正式合法化。

但是，非暴力运动在非盟区域范式内也存在着困境。按照《非洲民主、选举和治理宪章》第十七条的规定，通过定期举行透明、自由和公平的选举更迭政府才是受保障的制度性民主进程。而通过非暴力运动更迭政府不在该条规定范围之内。与此同时，《非洲民主、选举和治理宪章》却也没有规定非暴力运动导致的政府更迭是属于“违宪政府更迭”。虽然一般原则上政府仍然必须通过宪定程序上台，但第二十三条规定列举的五种“违宪政府更迭”方式中并没有包含非暴力运动。在现实中，如果军队干预和非暴力运动同时出现，情况就更加复杂。

意识到《非洲民主、选举和治理宪章》里的这个法律缺口之后，和平与安全理事会 (PSC)曾 在 2014 年呼吁非盟委员会审查相关的规范框架，以制定一个统一的非盟框架草案，包括“鉴于……反对压迫制度的普遍抗争，适当细化政府违宪更迭的定义。” 2019 年 8 月在“头脑风暴会议”上又再次审视了该议题，并重申了对框架草案的呼吁。但至今尚未完成这一工作。

尽管在法理上存在着不确定性，但和平与安全理事会 (PSC)在实践中其实已经接受两种非暴力革命更迭政府的方式。其一，在没有军队干预的情况下，大规模抗议导致现政府下台时；其二，当军队干预是出于对广大民众要求罢免政府的积极回应，并且军方公开承诺向文官统治过渡并给出具体时间表时。如果军方没有在短时间内过渡到文官统治，和平与安全理事会 (PSC) 将认为军队干预造成政府的违宪更迭，并暂停该缔约国成员资格。

以下 是PSC在过去处理的几个非暴力运动案例：

案例一，

2011 年 1 月，面对大规模民众的抗议，长期担任突尼斯总统的本阿里逃离该国。不久之后，突尼斯宪法法院任命国民议会议长为临时领导人。PSC 并没有因为政府的这一非同寻常的变化而暂停突尼斯非盟成员资格，反而在其关于突尼斯局势的新闻声明中对事态发展表示欢迎。

案例二，

2011 年2月，埃及总统穆巴拉克突然下台。然而，这一次，他是被组建过渡政府并暂停宪法的军队撤职。尽管非暴力革命的核心领导人对军方攫取权力感到不满，并试图与军方谈判，但许多抗议者对军方在颠覆长达 29 年的独裁统治方面所发挥的作用表示赞赏。

面对这些情况，尽管政府违宪更迭，PSC 却并未暂停埃及的非盟成员资格。在其关于埃及的新闻公报中，PSC 称这种情况“十分特殊”，同时指出人民“对民主的渴望”以及临时军人政府正在采取民主措施，其中包括起草宪法。PSC 的立场将取决于埃及是否能够迅速过渡到文官政府以及 2012 年能否举行自由、公平的选举。

但2012年选举的获胜者穆尔西仅在位一年就遭到了民众抗议。2013 年 7 月，埃及军方再一次介入并罢免了穆尔西。然而，新的军政府立即被 PSC 暂停非盟成员资格，因为埃及军方这一次并没有令人信服地承诺将迅速移交权力给文官政府，尽管此次政府更迭过程中也伴随着民众抗议。

案例三，

2014 年10月，布基纳法索军队在民众抗议的背景下罢黜了总统布莱斯·孔波雷。抗议者与临时军政府密切合作，将政府权力移交给由文职人员领导的机构，并于 2015 年组织了新的选举。PSC 没有暂停布基纳法索的非盟成员资格，只是谴责军政府的政变行为，并给布基纳法索军方两周的期限来恢复文职权力，而布基纳法索军政府照做了。与此同时，PSC 赞扬了布基纳法索人民“维护宪法和深化国内民主”的“深切愿望”。

案例四，

2017 年11月，津巴布韦的罗伯特·穆加贝被军方罢黜。最初，此前发生的广大抗议被认为给予了临时军政府合法性因素。然而，军方没有兑现其组织自由、公正选举以及过渡到文官政府的承诺。在注意到军政府实施民主改革和过渡到文官政府的意愿有限且没有这样做之后，PSC 应该暂停津巴布韦的非盟成员资格，但PSC却并没有这么作。为此，PSC 受到了舆论严厉的批评。

案例五，

2018 年底，苏丹爆发抗议活动;2019年4 月，苏丹武装部队罢免了长期担任总统的奥马尔·巴希尔，并成立了过渡军事委员会 (TMC)。几天后，PSC声明政府更迭是违宪的，但却并没有暂停苏丹成员资格，而是为过渡到文官政府设定了最后期限，并在 4 月下旬延长了期限。

4 月和 5 月期间，抗议运动的代表与过渡军事委员会就权力过渡进行了谈判。然而，谈判在 5 月下旬破裂，6 月初，过渡军事委员会镇压了首都喀土穆的中央抗议营地，造成 100 多名抗议者死亡。抗议运动代表退出了会谈，并撤回了对过渡军事委员会的支持。而没有了抗议者的支持，过渡军事委员会无法获得足够的合法性。于是，PSC 在 6 月 6 日暂停了苏丹的非盟成员资格。在文职人员领导的过渡政府于 2019 年 8 月下旬宣誓就职后，苏丹才被重新接纳为非盟成员。

案例六，

2019 年4 月，阿尔及利亚总统布特弗利卡在非暴力抗议活动中辞职，非盟没有暂停阿尔及利亚成员资格，因为军方掌权时，宣布将于 2019 年晚些时候举行新的选举。

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总结起来，PSC 的做法是建立一个评估非暴力抗议运动的框架。通过不暂停发生非暴力（如果违宪）政府更迭的国家的成员资格，PSC 至少在一定程度上支持了为推翻长期独裁者而斗争的非暴力抗议运动，并承认了非暴力革命是实现民主过渡的一种形式。

可以与之做对比的是PSC对于纯粹的军事政变的处理​：

案例一，

2020 年 8 月，马里发生军事政变，总统凯塔被罢免。尽管有一些针对凯塔政府的非暴力抗议活动，但马里军方没有可靠地向 PSC 保证，将按照抗议者的要求，由文职人员主导过渡政府直至举行新的选举。非盟严厉谴责了马里军方，并暂停了马里的非盟成员资格。西非国家经济共同体不但暂停马里成员资格，还给予了经济制裁，并号召马里周边国家关闭与马里的边界。

案例二，

2021年4月，乍得总统代比在与北部叛军作战时受伤身亡，其37岁的儿子马汉马内领导军方自行宣布成立军事过渡委员会，暂停宪法实施。PSC没有暂停乍得的非盟成员资格，再一次饱受批评。

案例三，

2021年5月，一度建立文官临时政府并恢复了非盟成员资格的马里再次发生罢黜临时政府的军事政变，于是PSC再次暂停其成员资格。

案例四，

2021 年9月，几内亚发生军事政变，原总统孔戴被扣押，此次政变在几内亚国内广受欢迎，包括反对派都对军方行为表示赞赏。但是由于军方在罢免政府之后没有承诺短期内向民主过渡，PSC 暂停了几内亚的非盟成员资格。西非国家经济共同体在暂停几内亚成员资格外，还对军事政变领导任进行了制裁。根据最新的消息，本月4日，西共体拒绝了几内亚政变领导人关于3年政治过渡期的提议。

案例五，

2021年10月，苏丹再次发生军事政变，布尔汉将军逮捕并软禁了总理阿卜杜拉·哈姆杜克，并宣布将在2023年7月举行选举，届时他将会移交权力给民选政府。PSC在经过一番激烈争论后，最终决定暂停苏丹非盟会员资格。11月21日，布尔汉和哈姆杜克签署政治宣言，同意重新任命哈姆杜克为苏丹过渡政府总理。

尽管存在偶尔反复的情况，但大体上可以看出，PSC 正在为禁止违宪更迭政府创造一个例外，那就是在在非暴力革命的情况下。这一例外体现了非盟条约所载的民主原则。

PSC对非暴力革命的处理方式，不但对非洲联盟区域的国际法产生影响—如上文曾提到的“西非国家经济共同体”，同时也影响到一般国际法的实施。

就非盟地区国际法而言，PSC暂停成员资格的实践表明，非盟的民主规范包含了比定期举行选举更实质的意义。此外，选举必须是自由和公平的，并且需要社会上相互竞争的声音进行真正的竞争。如果像各种威权和半威权国家那样并没有这样的选举，那么真正的“人民政府”就只能在民众的民主抗议中表达诉求。而对非暴力民主革命的接受，表明非盟对民主有了更深入的理解。

就更广泛的国际法而言，非盟的实践也对如何将非暴力抗议运动纳入一般国际法的问题具有深远影响。非盟的模式为各国承认通过革命上台的政府或取消承认面临抗议的政府提供了一个模板。比如一些国家对胡安·瓜伊多委内瑞拉临时政府的承认，一些国家取消承认对卢卡申科白俄罗斯政府还有缅甸军政府等，从中已经可以看出，非暴力运动的存在都是各国决定其承认政策的决定性因素。

此外，国际组织和非非洲国家在处理非洲局势时越发倾向于遵循 PSC 的决定。这在苏丹问题上尤为突出。在安理会辩论期间，几乎所有国家都表示将按照PSC关于苏丹的决定行事。它暂停苏丹成员资格的决定也广受好评。遵循这种精神，欧盟也决定不承认苏丹的过渡军事委员会。通过塑造其他国家对非洲局势的（法律）外交政策，非盟实质上在行使对国际法总体发展产生影响的规范性权力。

而随着非洲发生的大量非暴力抗议运动，通过在某些情况下接受非暴力民主革命，非盟已经为各国和国际组织介入非暴力革命运动提供了一个框架，这无疑将促进世界范围内的民主发展。

​参考：

《非洲民主、选举和治理宪章》

African Charter on Democracy, Elections and Governance

Article 5

State Parties shall take all appropriate measures to ensure constitutional rule,particularly constitutional transfer of power. 

第五条

缔约国应采取一切适当措施确保宪制，特别是依宪进行权力移交。

Article 10

1. State Parties shall entrench the principle of the supremacy of the

constitution in the political organization of the State.

2. State Parties shall ensure that the process of amendment or revision of their constitution reposes on national consensus, obtained if need be,through referendum.

3. State Parties shall protect the right to equality before the law and equal protection by the law as a fundamental precondition for a just and democratic society. 

第十条

1. 缔约国应坚持在国家政治组织中宪法至上的原则。

2. 缔约国应确保其宪法的修正或修订过程建立在国家共识之上，必要时需通过全民公投。

3. 缔约国应保护法律面前人人平等和受法律平等保护的权利，作为公正和民主社会的基本前提。

Article 11

The State Parties undertake to develop the necessary legislative and policy frameworks to establish and strengthen a culture of democracy and peace. 

第十一条

缔约国承诺制定必要的立法和政策框架，以建立和加强民主与和平的文化。

Article 20

The Chairperson of the Commission shall first send an exploratory mission during the period prior to elections. This mission shall obtain any useful information and documentation, and brief the Chairperson, stating whether the necessary conditions have been established and if the environment is conducive to the holding of transparent, free and fair elections in conformity with the principles of the Union governing democratic elections. 

第二十条

委员会主席应首先在选举前派出考察团。该代表团应获取所有有用的信息和文件，并向主席简报，说明必要条件是否已建立，以及环境是否有利于按照联盟管理民主选举的原则举行透明、自由和公平的选举.

Article 25

1. When the Peace and Security Council observes that there has been an unconstitutional change of government in a State Party, and that

diplomatic initiatives have failed, it shall suspend the said State Party from the exercise of its right to participate in the activities of the Union in accordance with the provisions of articles 30 of the Constitutive Act and 7(g) of the Protocol. The suspension shall take effect immediately.

2. However, the suspended State Party shall continue to fulfill its obligations to the Union, in particular with regard to those relating to respect of human rights.

3. Notwithstanding the suspension of the State Party, the Union shall

maintain diplomatic contacts and take any initiatives to restore democracy in that State Party.

4. The perpetrators of unconstitutional change of government shall not be allowed to participate in elections held to restore the democratic order or hold any position of responsibility in political institutions of their State.

5. Perpetrators of unconstitutional change of government may also be tried before the competent court of the Union.

6. The Assembly shall impose sanctions on any Member State that is proved to have instigated or supported unconstitutional change of government in another state in conformity with Article 23 of the Constitutive Act.

7. The Assembly may decide to apply other forms of sanctions on

perpetrators of unconstitutional change of government including punitive economic measures.

8. State Parties shall not harbour or give sanctuary to perpetrators of

unconstitutional changes of government.

9. State Parties shall bring to justice the perpetrators of unconstitutional changes of government or take necessary steps to effect their extradition.

10. State Parties shall encourage conclusion of bilateral extradition

agreements as well as the adoption of legal instruments on extradition and mutual legal assistance. 

第二十五条

1. 当和平与安全理事会发现缔约国存在政府违宪更迭，以及外交倡议失败，应暂停该缔约国行使参与联盟活动的权利。根据《组织法》第 30 条和《协定》的7 (g) 条款。暂停应立即生效。

2. 但是，被暂停成员资格的缔约国应继续履行其对联盟的义务，特别是有关尊重人权事项。

3. 尽管缔约国被暂停成员资格，联盟应与其保持外交联系并采取一切举措在该缔约国恢复民主。

4.违宪更迭政府的肇事者不得被允许参加为恢复民主秩序而举行的选举或在本国政治机构中担任任何职务。

5.违宪更迭政府的肇事者也可能受到欧盟主管法院的审判。

6. 大会应对被证明在他国煽动或支持违宪政府更迭的国家依照《组织法》第 23 条进行制裁。

7. 大会可决定对违宪更迭政府的肇事者实施其他形式的制裁，包括经济制裁措施。

8. 缔约国不得窝藏或庇护违宪更迭政府的肇事者。

9. 缔约国应将违宪更迭政府者绳之以法或采取必要措施进行引渡。

10. 缔约国应鼓励缔结双边引渡协定以及采用关于引渡和司法互助的法律文书。