【评论】乌克兰战争让日本的难民政策大转弯？日本大开各种特例的「准难民／避难民」又是什么？

自从2月24日俄罗斯入侵乌克兰以来，战争状态已经进入第3个月。这段时间以欧美为首的西方世界与民主国家阵线一面倒地力挺乌克兰，除了武力、物资上的支援，还有各式人道救援前往乌克兰边境，迎接欧洲最大难民潮。甚至连远在地球另一端的日本，都表明要接收乌克兰难民潮的「准难民／避难民」。

截至本月19号，日本政府已经接收了664名来自乌克兰的「准难民／避难民」。在「力挺乌克兰、制裁俄罗斯」的大旗下，日本看似改变了一直以来的难民政策，从被动改为主动迎接「准难民／避难民」，但真是如此吗？

「准难民／避难民」是什么意思？
目前日本新闻指称「因为俄罗斯入侵乌克兰，而选择逃离乌克兰」民众时，最常见的新闻用语为「避难民」。但由于日本首相岸田文雄曾表示，日本政府为了这些来自乌克兰的民众，考虑推出「准难民」制度，所以「准难民（制度）」一词也曾有一段时间频繁出现在新闻上。
以「因为乌俄战争逃离乌克兰」的情况来说，日文选用「避难民」是一个比较贴切的用语，对应到的中文应为「流离失所者（displaced person）」。
撇开乌俄战争，一般而言「避难民／流离失所者」一词，最常用于探讨「国内避难民／国内流离失所者／ internally displaced persons, IDPs 」的情况。这些人可能因为内战等因素，不得不离开原居所，但因为没有离开国境，在法律上依旧受到母国的保护，外界也难以掌握实际情况，所以需要和传统认知的「难民」分开讨论。在日本，因为福岛第一核电厂事故，在日本境内或福岛县内避难的民众，日文官方用语为「避难者」。
回到「准难民／避难民」一词。在西方或是中文语境里，我们可以直接称呼这群「因为乌俄战争，而选择逃离乌克兰的民众」是乌克兰难民潮，但对于这群辗转来到日本的民众不能直接称呼「难民潮」的一个很根本的理由是，「难民」其实有很严谨的定义，有拿到难民资格的人才可以被称为「难民」，除此之外顶多只能称为「难民申请者」。
想要在日本申请通过难民资格，成功率之低（ 只有0.5% ），已经低到了国际知名的地步。所以在讨论日本境内的难民时，非常需要将「难民申请者」和已经取得难民资格的「真・难民」区隔开来。这一次日本是帮「因为乌俄战争，从乌克兰辗转来到日本的民众」开了一条特例、也是只适用于这群人的专用通道，所以需要特别区隔开来。
综合上述原因，本文皆使用「准难民／避难民」一词（以下简略为「准／避难民」），来称呼这群「因为乌俄战争，从乌克兰辗转来到日本的民众」。

没有完整配套、走一步算一步的优惠待遇

起初，日本针对来自乌克兰的「准／避难民」态度是，如果没有日本国籍，在日本必须要有保证人（在日本已有亲友可以接应），才可以透过针对乌克兰「准／避难民」的特殊管道入境日本，而且到日本的交通费必须要自付。

3月18日，日本政府再度放宽限制，就算是在日本没有保证人的乌克兰「准／避难民」，也有机会前往日本避难。但实务上究竟要怎么做？大家要怎么取得签证？是要怎么购买机票？都是一个谜团。就算成功离开乌克兰境内，前往其他国家的驻日大使馆求助，没有日本国籍也未必能顺利前往日本。

曾和日本人结婚但却求助无门的乌克兰太太

曾和日本人结婚、和日本前夫生下乌克兰−日本混血宝宝的欧莲娜（オレナ・ブロバッチ）告诉独立媒体《 Dialogue for People 》，她的儿子具有日本国籍，她虽然已和日本人先生离婚了，但她手上还有到4月底前都还有效的日本签证，所以战争一爆发时就有考虑要带着儿子，先逃到波兰后再转往日本。然而，她和前夫以及前夫的亲戚已经没有联络，没有办法委托他们当保证人，再考虑到从波兰转往日本所有的旅费都要自付，她也放不下自己的妈妈，将妈妈一个人留在波兰，自己和儿子两个人去日本而作罢。

3月18日，当日本政府宣布，就算是在日本没有保证人，也开放让乌克兰人逃往日本的消息后，欧莲娜多次询问驻华沙日本大使馆，能不能发签证给欧莲娜的妈妈，也迟迟没有下文。心想再这样拖下去也不是办法的欧莲娜，决定听从身边亲友的建议，从波兰前往丹麦，至少丹麦对于来自乌克兰的「准／避难民」有提供免费医疗、当地语言教学及每个月金钱上的援助。

林芳正的飞机改变日本一贯以来的做法

欧莲娜带着儿子和妈妈，花了20小时的长途车程，好不容易在3月28日抵达丹麦。没想到一到丹麦的隔天（3/29）就听到日本政府要用专机接送在波兰「准／避难民」的消息。欧莲娜知道消息后，马上联络日本大使馆，得到的消息是要她在4月1日亲自前往驻华沙大使馆。她们一行人才刚抵达丹麦，儿子和妈妈都因为长途车程不适，不可能马上再花20小时的车程回到波兰。欧莲娜现在只希望能和儿子、妈妈3个人在丹麦能顺利安顿下来。

这里说的消息，就是后来日本外务大臣林芳正亲抵波兰，在4月5日回程时顺道用日本政府专机接送接送20名乌克兰「准／避难民」到日本的事情。这起事件不只是日本政府极端异例的对应方式，也整个改变、捣乱了日本在处理难民议题上的一贯作法。就算日本在这之后不断地针对专为乌克兰「准／避难民」提供的政策与支援措施做滚动式修正，也没有办法从根本上解决日本政府在难民议题上的矛盾。

乌克兰人没办法在日本提出难民申请

所谓的难民，狭义上必须要符合《 难民地位公约（难民条约）》，申请并通过难民认证的人，才可以使用难民一词。还没有正式取得难民资格，但有提出难民申请的人，按照国际法上的不遣返原则（Principle of Non-refoulement），各国不能强制遣返难民申请者。

以日本的法规来说，想要申请难民资格者，必须要是因为种族、宗教、国籍等社会集团的属性，或是因为政治意见等理由受到母国迫害，才可以在其他国家寻求保护。一个国家遭受他国军事攻击，必须要逃离母国的情况，一般来说并不在日本颁发难民资格的条件上。

简单来说，就是这群来自乌克兰的「准／避难民」就算来到日本，也不可能在日本申请难民资格。关于这一点，日本首相岸田文雄本人非常清楚，所以他才会在4月16日提出了「准难民」的构想，认为这群来自乌克兰的「准／避难民」就算没有办法申请难民资格，从人道救援的角度来看，日本政府应该要将他们视作难民提供协助。

面对难民的双重标准该如何解决？

这下问题就来了。现在日本政府打着「力挺乌克兰」的大旗，要为来自乌克兰的「准／避难民」量身打造「准难民」制度，对于那些早已在日本境内多次提出难民申请，却迟迟领不到难民资格的难民申请者该如何是好？日本政府要继续双标，让这群难民申请者继续适用简称《入管法》的《 出入国管理及难民认定法》，没有设置收容时限、不得在日本工作，多次进出出入国管理收容所，不知道自己什么时候才能取得难民资格，在日本正常生活？

延伸阅读：《 难民申请没过隔天就被遣返，第一起外国人遭强制遣返诉讼判违宪》及《 斯里兰卡女性之死促使日本改恶「入管法」修正案遭废案》

这次日本政府为乌克兰人开了先例，那去年阿富汗政府垮台、塔利班接管阿富汗时，就有声音呼吁日本政府应该要接收阿富汗难民。现在世界各地包括阿富汗在内，还有很多纷争地区，那日本政府是否应该要比照办理，前往当地接人？或是提供已经入境日本的各国「准／避难民」们，和乌克兰人享有同等待遇？

目前日本政府完全没有讨论这些问题的意思。虽然可以同理、体谅，对于乌克兰人来说，日本政府推出的这些优惠措施真的是一场及时雨，但日本政府如果打算长期装傻、面对难民政策继续双标下去，对于在日本苦于签证问题的外国人、以及长期提供外国人协助的支援团体来说，心里绝对不是滋味。

乌克兰「准／避难民」的专属优惠

这次日本政府对于来自乌克兰的「准／避难民」们有多好呢？

先从林芳正4月5日的专机说起。成功搭上这班专机的20人，不需要日本国籍、在日本不需要有保证人，基本上只要事前能亲自抵达驻华沙大使馆和林芳正面谈过，就可以搭上机，所以前面提到的欧莲娜就错过这个机会了。林芳正的专机只有飞去华沙接人，那对于其他和欧莲娜一样，逃出乌克兰、辗转抵达欧洲其他国家避难的乌克兰人，就没有日本专机了吗？

在林芳正的专机之后，日本滚动式的又推出了各项提供给乌克兰的「准／避难民」们的优待。

充实的生活补助金

根据日本出入国在留管理厅4月11日最新发布的消息，在日本没有保证人乌克兰「准／避难民」，只要有办法抵达日本，初期支援提供他们临时安置机构（一时滞在施设）。来自乌克兰「准／避难民」在临时安置机构安置期间，12岁以上每天提供1,000日圆的餐费、11岁以下提供每天500日圆的餐费，按照临时安置机构居住天数直接发现金。目前规划，这些来自乌克兰的「准／避难民」最久可以在临时安置机构住半年。

乌克兰「准／避难民」们搬离临时安置机构时，每个人最多还可以获得16万日圆（16岁以上提供16万日圆，15岁以下只有每人8万日圆）的一次性补助款。如果是在日本国内没有任何亲友可以接应，12岁以上每人每天可以获得2,400日圆的生活费（如果是2人以上家族一起抵达日本，第2人生活费是每人每天1,600日圆），未满12岁的孩童是每人每天1,200日圆。

不仅如此，乌克兰「准／避难民」在日本期间，除了生活费外、医疗费也是由公部门公费支出，如果想要学习日文或需要直接训练，各地方政府也设有专门的咨询窗口。日本政府为了这些来自乌克兰的「准／避难民」，已经准备了5亿2,000万日圆的公费要全力支援乌克兰「准／避难民」。

放宽「准／避难民」爱犬检疫规定

此外，乌克兰「准／避难民」的狗狗也一度成为话题。根据日本的《 狂犬病预防法》如果要带猫、狗等动物入境日本，必须要在入境前施打完2剂狂犬病疫苗，并在出国时提交相关检验证明；如果入境前无法提交狂犬病抗体血液测试的证明文件，入境日本后，宠物必须要在机场附近的动物检疫所待满180天检疫。

有报导指出，战争事发突然，来自乌克兰的「准／避难民」根本不可能在入境日本前帮宠物做检验，当乌克兰「准／避难民」带着爱犬入境日本后，被动物检疫所要求须自行负担爱犬180天的检疫费用，如果付不出来，爱犬又要被安乐死。报导一出来，民众纷纷觉得这样实在太惨忍，难道不能通融一下吗？让日本农林水产省不得不出面澄清，绝对没有「准／避难民」付不出钱，就会把狗狗安乐死这种事。

日本农林水产省还在18号加码宣布，乌克兰「准／避难民」带入境的狗狗可以比照国外救难犬（灾害救助犬）办理，入境后只要日方确认狗狗都有施打疫苗、也有植入晶片，健康状况也ok，就可以让狗狗陪在主人身边，不需要在动物检疫所隔离观察180天。但饲主在这180天要定期回报宠物健康状况，遛狗时也要避免自家狗狗和其他狗狗接触。

拟发行专属身分证

以为这样就结束了吗？日本出入国在留管理厅21号表示，为了让在日本的乌克兰「准／避难民」生活更方便，将要发行乌克兰「准／避难民」限定的个人身分证。上头拟将记载姓名、出生年月日、在日本的居住地、入境日本的年月日、专属身分证编号及个人照。

出入国在留管理厅表示，这是为了让在日本的乌克兰「准／避难民」可以在日本顺利开设银行帐户，方便日本政府可以将补助金拨款到乌克兰「准／避难民」的户头里。

但，在日本的外国人都知道，在日本只要是持有中长期签证的外国人，一定会有一张外国人专属的身份证明文件「在留卡（在留カード）」。现在日本政府发给乌克兰「准／避难民」的是90天短期签证，所以其实，只要日本政府直接颁给乌克兰「准／避难民」1年的「特定活动」签证，或是加快乌克兰「准／避难民」申请换发「特定活动」的审核，日本政府根本不需要另外发行乌克兰「准／避难民」专属的身份证，就可以彻底解决这个问题。

不修法就没有办法彻底解决问题

但这样就足够了吗？最大的问题还是出在「准／避难民」没有完整的法源依据，如此一来就没有办法完整保障这群来自乌克兰的「准／避难民」们。上述好康优惠最后可能流于乌克兰限定的专属优惠，没有办法一体使用到其他和乌克兰人一样，因为战争不得不逃离母国的外国人们。

如果日本政府能藉由这次机会，一口气修法，让在日本的难民申请者或是来自纷争地区的难民都能一体适用这些难民友善政策，才真的能扭转日本一直以来被封为「难民锁国」——也就是将难民排除在外——的负面形象。

越战后的船民开创先例

事实上，日本过去并非没有大规模接纳难民的经历。最具代表性，也可以说是唯一的例子是日本在1979–2006年间，接收了约1万1,000名来自越南、柬埔寨、寮国的难民。

当时越战结束（1975），先是南越的难民逃往美国，随后因为经济、中越战争导致排华政策，还有越南入侵赤柬等一连串的事件，导致大批难民搭着小船逃离中南半岛，称为「船民（boat people）」。日本是在1981年才加入《 难民地位公约（难民条约）》，隔年（1982）制定《出入国管理及难民认定法》，所以第一批来到日本的船民，并没有相关法律，基本上就和这次乌克兰「准／避难民」一样是一大特例。

需预先做好中长期规划

目前乌克兰「准／避难民」可以透过90天短期签证入境日本，进到日本之后如果想在日本工作，可以转换成为期1年的「特定活动」签证。成功换成「特定活动」签证后，不仅可以在日本境内工作，也可以加入日本的国民健康保险。

但问题就在接下来：这些来自乌克兰的「准／避难民」取得「特定活动」签证后，等到签证期满，是否可以继续申请换发「特定活动」签证？日本政府势必得要想定，万一乌俄战争走向长期化，或是战争已经告一段落，但是抵达日本的乌克兰的「准／避难民」决定要继续留在日本生活的话，签证换发的问题，以及中长期后提供的协助都需要完整的配套方案。

入境后签证转换的手法和过去一样

平心而论，现在乌克兰「准／避难民」来到日本之后的签证转换，无异于这么多年以来，前往日本寻求庇护、寻求新生活的外国人。早在疫情之前，一直以来，不管是因为叙利亚内战、伊朗内战⋯⋯各种因为内战或是遭遇政治迫害的人，如果想要逃离母国、前往日本寻求庇护的话，最简单的方式就是：

1. 利用短期观光签证入境日本
2. 入境日本后，透过日本语学校或是专门学校申请入学，将短期观光签证转为中长期留学签证（延伸阅读： 【特辑】在日本的外籍移工（上）留学生为何会沦为学工？ ）
3. 留学签证有效期间，一边学日文一边找工作，顺利找到正职工作的话，就可以以工作签证长期留在日本
4. 在日本待满10年就有机会换到永住权

现在只是因为疫情关系，日本没有开放观光签证，但日本政府提供给乌克兰「准／避难民」的90天短期签证，其实就相当于过去提供给观光客的落地签。寻求庇护的外国人入境日本之后，势必得想办法换成其他签证，或是尽速提交难民申请。

有前例，所以能迅速集结民间力量

所以对于长期提供难民或外国人支援的日本民间团体来说，大家其实都很熟悉这一套流程，这也是为什么，这次日本民间的协助可以在第一时间发挥效用的原因之一。

举例来说，日本全国有40间日本语学校在第一时间组成「乌克兰学生支援会（ウクライナ学生支援会）」，来自乌克兰的「准／避难民」如果想要学日文，都能免费就学，日本语学校也会协助所有行政手续及支出，有些还和学校附近的餐饮业者合作，连吃的问题都解决了。

有些则是由地方政府和民间团体合作，由地方政府提供公营住宅，运用「 故乡纳税（ふるさと纳税） 」的资金或是另开集资专案，确保乌克兰「准／避难民」生活无虞，再由民间团体提供其他生活上的协助。

现在的专属优惠够了吗？

另一方面，以目前日本政府提供给乌克兰的「准／避难民」独家优惠来说，只有那些在日本没有人接应的乌克兰「准／避难民」才有按日计算的生活费。对于那些刚好有亲友在日本生活，在战争爆发初期就顺利抵达日本的乌克兰「准／避难民」，难道就不需要支援吗？

较少注意到的是，乌克兰现在因为颁布全国军事动员令，18–60岁男性公民不得出境，所以现在能够逃往国外避难的乌克兰人，绝大多数都是女性，不然就是低于18岁的男童或大于60岁的年长者。这其实也反映在抵达日本的乌克兰「准／避难民」的年龄及性别比例上。如果要在日本定居、展开新生活，青壮年的年纪是比较能适应海外新生活的，但如果是靠现行体制抵达日本的乌克兰男性，要不是还需要大人照顾的小孩子，就是可能准备需要别人照顾的高龄者。

《 每日新闻》报导了一对乌克兰高龄夫妇，他们的女儿刚好在日本，所以在战争开打后能顺利抵达日本。但这对夫妇年纪都超过65岁，要他们这么一把年纪才学日文有难度，他们在日本又有亲人，所以没有办法领到日本政府提供给乌克兰「准／避难民」的生活费，夫妇两人在短期内也许能靠女儿照顾，但这绝非长久之计。

今后必须要密切关注的重点

NPO难民支援协会（JAR）代表理事石川えり指出，和日本政府过往的态度相比，日本这次在面对乌克兰难民的议题上是快很多没错，但对于寻求庇护者来说绝对是不够的。她点出了几个今后必须密切关注的问题点：

（1）「准／避难民」是否会被遣返？

日本政府使用了「准／避难民」一词，而非联合国难民署（UNHCR）使用的「难民」，这就需要注意日本政府提供给「准／避难民」的是否比照难民办理。例如，难民的话就有当局不得强制遣返当事人的保障，那乌克兰的「准／避难民」呢？

（2）短时间出现大量难民需要一套紧急标准

像乌克兰这种情况，是在短时间内出现大量难民，这种时候当局没有办法像过去一样一个案子一个案子个别慢慢审查，必须要推出紧急适用的一套标准。例如，欧盟（EU）就在3月4日宣布，所有逃离乌克兰的人都可以获得欧盟的暂时保护，获得最长3年可以在境内工作的在留资格。

那日本呢？在日本，如果获得难民资格，就可以获得定居5年的在留资格，这些来自乌克兰的「准／避难民」现在只说会颁发1年期的「特定活动」签证，这个签证到底可以连续换发多少年？这些具体的中长期难民权益保障，到现在都说不清楚。

（3）解决政策不连贯的问题，不该因难民国籍有别

日本政府这次面对来自乌克兰的「准／避难民」推出了各项优惠，日本政府在政策不连贯的部分就必须要尽到说明责任，并让政策具有连贯性。

以阿富汗来说，去年阿富汗政府垮台以来，就一直有很多阿富汗的难民希望能到日本展开新生。截止至今年1月，已有521名阿富汗人逃到日本，但什么生活保障和支援都没有。这一切都和过去一样，全部都要交给当事人自行负担，自己负担机票、自己先在日本找好保证人，到了日本之后也要自己处理各种生活手续费。

现在在日本，早就有很多靠着自己的力量，从各个国家或地区逃来日本，想要寻求保护的外国人，但这些人一直都拿不到难民资格，也不能回到母国，就这样一直重复卡在难民申请的流程上。签证资格过期、进到收容机构里，又被假释（仮放免）出来，就这样往返于收容机构和收容机构以外的世界，假释期间也不能在日本工作，根本连维持最低限度的生活品质都有问题。

延伸阅读：《 斯里兰卡女性之死促使日本改恶「入管法」修正案遭废案》

石川えり强调，不应该以难民的出身国来「选择」难民，现在日本政府提供给乌克兰人的各种人道对应，必须要不分国籍、一体适用到所有前来日本寻求庇护的难民身上。应该藉由这次机会，一口气修改日本至今的难民认定制度，以及扩大保护难民庇护者的权益。

（4）入管法的修法方向

日本政府在4月7日表示，为了要提供像乌克兰「准／避难民」这样逃离纷争地区的避难者保护，所以要修改《入管法》。但日本政府去年才因为《入管法》修恶备受批评，究竟日本政府现在考虑的修法方向，是否真的能保护逃离纷争、寻求庇护的人，仍有待观察。

难民支援协会的新岛彩子也强调，接纳「准／避难民」并不是终点，而是起点，今后在日本没有任何亲戚或朋友的「准／避难民」一定会越来越多，现在需要考虑的是，该如何打造出不会让这些人感到孤立的环境。

本文同步刊载于石川カオリ的日本时事まとめ翻译。