日本去年众议员改选是否违宪？票票不等值的「一票之差」问题是什么？

去年10月，日本举行众议员改选时，「票票不等值」的「一票之差（一票の格差）」问题，再度成为话题焦点。当中1张选票的价值，会因为所在选区最大可以差到2倍以上，这样还是「1人1票，票票等值」吗？

近日，相关诉讼判决结果陆续出炉，东京高等法院认定去年选举「合宪」的另一方面，高松高等法院和大阪高等法院却判「违宪」，到底是怎么一回事？

为什么会票票不等值？

如果在划分选区范围、以及设定一个选区要选出多少名代表时，没有考虑到各个选区具有投票资格的选民人数，就很容易出现「票票不等值」的状况。一个选区里面如果选民人数越多，这个选区又没有分配到比较多的席次，这个选区的选票价值就会比较低。

去年众议员改选最大差2.09倍

以去年10月的日本众议员改选为例，每张选票价值差异最大的选区是鸟取县第1选区和东京都第13选区：前者是23万1,313名选民选出1席众议员，后者则是从48万2,445名选民中选出1席众议员。以一个议员代表多少民意（多少张选票）来看，鸟取县第1选区的候选人只需要拿到比较少的票，就可以选上众议员，意味着鸟取县第1选区1张选票的价值比较高。换算下来，鸟取县第1选区的选票价值，相当于东京都第13选区选票价值的2.09倍。

随时间变化，选区也要跟着重划

随着人口过度往都市集中，或是各地方人口增减的速度不一致，就算过去可能已经尽可能让各地方选票「票票等值」，随着时间过去，过去的选区划分方式或议员分配席次，有可能不符合之后的发展。

所以划分选区及议员分配席次也必须要与时俱进，才能确保各地方的选民每次投票时，自己手中的选票效力都和其他选区近乎相同。

但这件事情说来容易，做来难。举例来说，日本的国会分成参议院和众议院，参议院的选区划分问题又会比众议院更困难。这是因为日本参议员一任6年，但是每3年改选半数席次，每一次改选时并不是全部改选，这让各选区席次重新分配或选区重划上更为困难。

中央民意代表容易出问题

顺带一提，「票票不等值」的问题，最容易发生在民意代表上，因为各地方选出来的民意代表，在议会做的工作是一样的。至于行政首长较不容易遇到这个问题，这是因为行政首长只会选出1位，各个行政首长负责的工作都不同，就算是不同县市的行政首长，A都市的首长管的是A地方的市政、B都市的首长管的是B地方的市政，工作内容不一样，就不能拿来比较。

中央的民意代表选举的「一票之差」问题，又会比地方民意代表选举来得严重。因为相较于范围较小的地方选举，中央层级的选举各县市的落差会更大，所以在讨论「票票不等值」的问题时，又会以中央民意代表为主。

回顾「一票之差」诉讼的历史

回顾日本「一票之差」诉讼的历史，最早是1962年发起。当时有律师团主张，国政选举时各选区「票票不等值」，有违反日本《宪法》14条保障「法律之前人人平等」的疑虑，愤而向法院提起「选举无效」的诉讼。此后，如果当国政选举时各选区「票票不等值」的问题太严重，就会有律师团向法院提告「选举无效」，而这类型的诉讼在日本就称之为「一票之差（一票の格差）」诉讼。

1976年最高法院的见解

这一系列「一票之差」诉讼，要等到1976年才有最高法院判定「一票之差」违宪，但最高法院也认定该场选举（1972年众议员改选）结果依然有效。这个判决也为后续的「一票之差」诉讼立下标准，如果要认定某一次选举因为票票不等值的问题太过严重，所以「选举无效」的话，必须要经历以下认定过程：

1. 法院认定该次选举票票不等值的问题已经是「违宪状态」
2. 法院认定该次选举是「违宪状态」后，如果经过一段时间仍没有改善这个状况的话，就是「违宪」
3. 确定选举「违宪」后，才会审理选举结果是否有效，是否应该要重新举行选举？如果认定就算重新选举也没有办法解决票票不等值的问题，才会判「选举无效」

只有「违宪状态」不曾因此重新选举

这套标准意味着，就算法院认定该次选举票票不等值的状况已经是「违宪状态」，但要距离法院认定「选举无效」还有很长一段路要走。

直到今天，「一票之差」系列诉讼最接近「选举无效」的判决是在2013年3月。当时，广岛高等法院认为2012年12月的广岛第1、2选区的众议员改选「选举无效」、广岛高等法院冈山分院在隔天也认定冈山第2选区「选举无效」。然而，这两案上诉到最高法院后，法院认定虽然是「违宪状态」，但选举本身有效，所以不需要重新举办一次选举。

「一票之差」诉讼与选制改革

从中选区制到小选区制

为了要解决「一票之差」的问题，除了选区重划的方法外，日本在1994年将选举制的从中选举区制改成小选区制，也是为了解决「一票之差」的问题。这招在当时算是特效药，之前「一票之差」最大可以到4.99倍（1972年），「一票之差」在3、4倍都是家常便饭，改成小选区后，迅速让「一票之差」降到2倍左右。改成小选区制后的前3届众议员改选（1996年：2.31、2000年：2.47、2005年：2.17）法院都认定合宪。

倍率要未满2才算合宪

不过，从「1人1票，票票等值」的观点，「一票之差」的倍率如果大于2，其实就不是实际上的「1人1票」。也因此，接下来的众议员改选，倍率如果大于2，就是被判「违宪状态」（2009年：2.30、2012年：2.43、2014年：2.13），2017年降到1.98倍时就是合宪。

问题出在席次分配方式

当时（2011）最高法院就曾指出，改成小选区制后「一票之差」的倍率迟迟无法降到2以下，是因为「1人别枠方式」的席次分配方式：先让47个都道府县都先有1席后，剩下来的席次（300−47＝253）再按人口数分配的方式，助长了各地方的「一票之差」。

取消「1人别枠方式」并将众议员席次减少5席的「0增5减」后，2014年的众议员改选让「一票之差」倍率降到2.13。虽然依旧被法院认定是「违宪状态」，但这招看起来真的有效！所以下一届的选举再加码「0增6减」作为临时手段，2017年众议员改选的倍率就真的降到1.98，是小选区制施行以来「一票之差」的倍率首次低于2的。

迈向选制改革

另一方面，前面只说在法院认定选举是「违宪状态」后，如果这个状况经过一段时间都没有获得改善，就属「违宪」。那到底要给立法机关多久的时间改善这个状况，立法机关才会修法呢？答案可能是连续3届。

2009年、2012年和2014年连续3届的众议院选举，最高法院都做出票票不等值已达「违宪状态」的判决，迫使日本政府不得不尽速修法，解决「一票之差」的问题。也因此，2016年5月成立了《众议院选举制度改革关联法》，将众议院总席次删减10席（日文称之为「0増10减」）的同时，从2020年起，议员席次计算方式将采行按人口比例分配的「亚当斯法（Adams's method、アダムズ方式）」。

亚当斯法是什么？

亚当斯法是美国第6任总统John Quincy Adams提案的，所以就以他的名字命名。具体做法是，将各个地方县市的人口除以同一个定数X后，无条件进位到整数位的商数，就是该选区应选出的席次。至于这个定数X到底是多少？就要一路试行错误，找出一个定数X，最后除出来的结果，各个选区应选出的席次加总后，和应改选的总席次一样。

问题是，当年表定从2020年起众议员改选时要采用「亚当斯法」计算选区席次，但2020年以来第一次的众议员改选，也就是去年10月的第49届众议员改选，并没有采用亚当斯法啊！

意外发现要「10增10减」才行

原因在于，2020年的国势调查（人口普查）的速报值发现，日本全国的选区必须要「10增10减」，才能把「一票之差」的倍率降到2以下（倍率不到2才算是1人1票）。

「10增10减」指的是：东京都（+5）、神奈川县（+2）、埼玉县（+1）、千叶县（+1）和爱知县（+1）必须要增加席次，宫城县、福岛县、新泻县、滋贺县、和歌山县、冈山县、广岛县、山口县、爱媛县及长崎县这10个县必须要各减少1席才行。

问题来了，增加席次、把选区细分化相对简单，但要删减席次的，是哪个选区和哪个选区合并？这对于现任议员来说问题很大。 2021年的众议员改选来不及处理选区重划的事情，所以亚当斯法的首次登场就只能等到下次了。

孕育最多首相（及潜在候补）的山口县面临大难题

在「10增10减」当中，问题最棘手的就是山口县。

山口县现在有4个选区，从东到西选区的众议员分别是：岸信夫（安倍晋三胞弟）、高村正大、林芳正（现任外务大臣，被喻为是岸田文雄的接班人）及安倍晋三（前首相）。

如果按照当地的地方文化圈来看，把下关市和宇部市这两个选区合并会是比较好的方式，但这么一来会让安倍敬三（下关市）对上林芳正（宇部市），直接变成前后任内阁、安倍派和岸田派的大对决，谁赢谁输都会很尴尬。但如果为了不让双强对决，把林芳正所属的宇部市和山口市合并成1个选区，现在宇部市和山口市是山口县人口相对集中的地方，可以想见外来另外两个选区（下关市和岩国市）人口一掉，又会发生「一票之差」的问题。到时候如果又要再重划一次选区，势必又要打散才刚合并好的选区。

目前日本政府预定在今年国会修法重划选区，但光是山口县这个难题，可能就很够自民党内部斗争很久了。

相关诉讼陆续宣判中

总之，去年的众议员改选因为来不及处理选区重划的事情，所以没有采用亚当斯法分配席次，沿用之前的选区划分方式，「一票之差」又破2了。

本次日本全国律师团一共向14个高等法院及其支部提出选举无效的诉讼。最大的争点正是原本说好从2020年起要采用亚当斯法分配席次，却以来不及为由搁置，直接使用上一次的选区分法，竟让「一票之差」的倍率从1.98倍扩大到2.09倍，明显是政府的怠慢。

本周起这一系列诉讼陆续宣布判决结果，高松高等法院（2/1）和大阪高等法院（2/3）认定已达「违宪状态」的同时，东京高等法院（2/2）认为合于宪法。问题在于，这次的选举采用和上次相同的选区划份方式，上一次可以将「一票之差」控制在2以下，这次却不行，问题主要是出在这段时间人口流动的速度，这不是国会修法时可以预期的结果。所以高松高等法院和大阪高等法院都表示，去年10月的众议员改选，虽然已达「违宪状态」，但没有到违宪的程度。

由于各地相关诉讼还没有全部宣判结束，目前东京一案已经确定要上诉，大阪的诉讼案也表明将联合同一区域的诉讼案上诉最高法院统一判决。