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澳門學16號
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長治久安的迷思:港區「國安法」的制度效應與其啟示

澳門學16號
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雖然「國安法」在澳門的立法時間點遠較香港早,但不論本次的修法背景及方向,皆在相當程度上以香港經驗為藍本...去年兩篇刊於《日本政治科學期刊》的研究中,正好發現了不論是市民的制度信任、或是反對訴求的壓制,皆呈現著相當迥異的樣貌...
作者:遠東釣魚郎(嘗試以社科方法研究歷史的兩面不是人)

近期特區政府正就修改「維護國家安全法」進行公開諮詢,雖然社會上不乏對修法的疑慮,但一般預料「國安法」仍能順利完成修訂。在不論政府官員、議員或社團代表的說法中,皆指出新「國安法」能更有效地防範在國際環境下潛藏的國安隱憂,並同時確保特區在制度環境上的穩定。

雖然新「國安法」的生效似乎就能確保特區的長治久安,但制度的實行卻並非一目了然。制度能否收其設計原意之效,需視乎其所引起的社會效應。在許多情況下,這些效應受多重因素所影響,並不盡然能於制度生效當初所能預見。

換言之,制度的設計與實行,事實上並非直接了當。

就此一關係而言,澳區「國安法」恰好存在著一個可供借鏡的案例——香港。雖然「國安法」在澳門的立法時間點遠較香港早,但不論本次的修法背景及方向,皆在相當程度上以香港經驗為藍本。而港區「國安法」對香港社會所發揮的制度性效應,與制度原意事實上存在一定落差。

在去年兩篇刊於《日本政治科學期刊》(Japanese Journal of Political Science)的研究中,正好發現了不論是市民的制度信任、或是反對訴求的壓制,皆呈現著相當迥異的樣貌。雖然香港與澳門在制度形成的脈絡上存在著相當差異,但藉由香港的案例,我們或可以窺見新澳門「國安法」所發揮的影響到底為何。

效應一:行動消失後的圖像

「國安法」的首要目標,固然是壓制對特區政府及國家而言,能對其造成威脅的訴求及行動。透過大幅提高發表特定言論、或是進行動員的成本,「國安法」通過其強制力,從而發揮穩定政體的功能。

在港區「國安法」實施前,不論受訪者的政治立場為親建制或非建制,「派糖」對受試者而言皆未能起顯著作用 (Image: IG@jdeebeat)

雖然強制力能夠打擊「具體可見」的集體行動,但反對訴求是否亦隨之消失?來自香港、日本及韓國的三地學者,於港區「國安法」實施前後進行了一次聯合實驗(Conjoint Experiment),以分析其是否明顯地影響了香港大眾對於「五大訴求」的政治態度

研究中設計了不同的政策方案,內裡包括政府對各個訴求的假設性回應,以及惠民性的財政措施(如澳門實施的現金分享),以觀察公眾對於訴求態度的強度,以及到底政治訴求是否能通過經濟手段平息。

研究發現,在港區「國安法」實施前,不論受訪者的政治立場為親建制或非建制,「派糖」對受試者而言皆未能起顯著作用。在政治訴求上,非建制派(包括本土派及泛民主派)對五大訴求的態度,主要以成立「獨立調查委員會」及普選兩種訴求的支持為主。有趣的是,即使是政治立場偏向建制派的受試者,其對於上述兩項訴求亦無明顯排斥。

那麼,「國安法」的實施是否能有效壓制對於「五大訴求」的支持?在港區「國安法」生效後的調查中,不論是非建制派或是建制派的受試者,其對於財政政策以及「五大訴求」的支持程度,皆與前「國安法」的調查類似,但兩方亦同時出現了一種「溫和化」的趨勢,亦即非建制派對訴求的支持程度有一定減弱,而建制派亦對處理示威者的方式有一定軟化。

換言之,在「國安法」實施後,香港大眾的政治偏好,與「前國安法」時期存在著類似的趨勢。

效應二:兩極化的制度信任

而「國安法」另一種制度效應,便是由於制度上的不確定性及後果,使得公眾對於「國安法」本身,甚至體制本身的信任程度,出現更為嚴重的分歧。

被「納入」的群體自然對制度抱有更高的信任程度,而進一步被邊緣化的群體,對制度亦隨之抱有更高程度的懷疑(Image: IG@jdeebeat)

從澳區「國安法」修法的諮詢過程中,我們便可以看出兩種截然不同的聲音:一部份意見認為新「國安法」有助穩定澳門的政治環境,但另一部份意見則認為「國安法」將損害市民的權利及自由。

換言之,在制度發揮穩定政體作用的同時,其亦強化了既存體制能納入「誰」,以及排除「誰」的制度性偏好。被「納入」的群體自然對制度抱有更高的信任程度,而進一步被邊緣化的群體,對制度亦隨之抱有更高程度的懷疑。

在台灣團隊所進行的另一項港區「國安法」研究中,他們考察了在「國安法」實施前後,香港市民對於中央政府及特區政府不同機構的信任程度變化。研究發現,在「國安法」生效後,政治立場親建制的受訪者,對中央政府的信任程度有一定程度增長;反之,非建制派的受訪者則進一步減少了其對中央政府的信任。

而受訪者的信任程度,亦進一步受到「制度效應預期」的影響。不論政治立場為何,當受訪者預期「國安法」能夠有效地壓制抗議動員時,其對制度的信任程度愈會上升。在當預期制度並無法有效打擊動員時,其對制度信任的程度亦會隨之降低。

而在本地制度的層面上,除了出現了上述的兩極化趨勢外,不同制度間亦存在著一定的歧異性。相比起行政機關而言,非建制派的受訪者對於法院及立法會等監察機關,仍保持著較高的信任程度。換言之,制度信任隨了依循既有的政治光譜分佈外,亦攸關對於不同制度的既存信念。

意料之外(內)

必須注意的是,香港與澳門的關鍵差異,使得我們並無法直接把香港經驗照單全收。首先,修改「國安法」在澳門的源起,並非如香港一般,為平息大型抗議運動的餘波而出現。

而澳門社會在政治光譜上的分佈,亦不如香港般壁壘分明。相比起港區「國安法」可預見的效用,新澳區「國安法」有相當大的機會將處於「立而不用」的狀況。

但透過考察香港的經驗,我們得以預見一旦制度生效後,到底將發揮何種效應,以及達成何種政治效果;而當出現非預期的後果之時,又是起源於甚麼樣的背景。

#文章篇數:1️⃣3️⃣5️⃣

*本文亦同時刊登於新一期《論盡媒體》紙本


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