中国十城环卫行业工人权益政策分析报告（三）
本报告通过对全国十座核心城市环卫政策的施行分析和评估，从行业工资待遇、劳动保障和管理模式等方面讨论中国环卫工人现状，强调在现阶段环卫工人困境不仅面临制度上的缺位，且来源于行业本身以威吓、惩罚、趋利为核心的压制性管理模式。本报告调研城市为：上海、北京、深圳、广州、重庆、苏州、成都、武汉、青岛、西安等十座城市。此为报告第三部分。
目录
- 一、城市选取标准和报告调研方法简述
- 二、城市环卫行业现状和政策概况
- 三、环卫权益政策状况
- 工资权益体系
- 劳动保障体系
- 社会再生产支持体系
- 四、环卫行业管理常态
- 五、总结与讨论：市场化下的环卫权益
- 六、针对环卫行业权益保障建议
报告全文阅读：第一部分 第二部分 第三部分
四、环卫行业管理常态
环卫工的权益保障并不仅仅仰赖相关法律的完善（当然法律的落实是尤为重要的一环），工作场所的日常管理规训同样影响着环卫工人福祉，公众往往会忽略这一环的关键性。部分市场化下的环卫企业，借以环卫工本身低话语权困境，长期习惯于以威吓、惩罚为核心的管理模式，趋利避责的管理心态，并未尊重工人在工作中民主表达，实际阻碍了环卫工权益的进一步提高；而环卫工因其本身的弱势地位，更是被资方借以强加压榨，表达的声音持续被压制。
本部分经线下走访和与环卫工人访谈，尝试梳理几类环卫管理中常见的不合理形态。虽仍无法详尽阐述所有环卫管理规则，但希望通过下述几类行业常态的介绍能够描绘出环卫工作场所中的微妙权力关系的构建和影响，试图理解其对工人的深层压迫。环卫工人状况的低差并非天然而成，而是在一个复杂建筑下共同形塑的结果。
1、吃“人头费”的行业惯例
何为吃“人头费”？顾名思义即，将按环卫工人头数量分发的经费“吃”掉。吃“人头费”在市场化环卫行业早就是公开的秘密了：因公司寻求更高利润或环卫经费欠缺，环卫公司会寻求裁减核定人手、延长在岗环卫工人作业时间、拉长工作量和增加工作强度。广州、深圳、北京、上海等地均有新闻报道环卫行业普遍的吃“人头费”现象，如 2014 年广州番禺区某地的政府核定雇佣环卫人数为423 人，但负责该保洁项目的环卫公司实际雇佣的工人仅 200 余人，间接导致每名环卫工需承担两人份工作量，而其余经费则以“人头费”消化掉；按每人3000元/月工资计算，该“人头费”高达720万/年。这些都不是孤例。
众所周知，环卫行业的投入来自于公共财政，政府通过外包等渠道拨款下发至环卫公司/环卫站等，而资金的总额一般都是根据所覆盖辖区的清扫面积和雇佣人数确定，亦包含公司方的管理费用和机械设备等投入。而在资本利益驱动下，加以“价低者得”的市场逻辑，环卫公司/站往往会想法设法降低成本获取更多的利益。公司一般在接手项目后会试图裁减人手，或者每年¹⁵在更新合同的时候选择不续签部分工人，尤其是部分“刺头”工人，又或是老龄工人退休后不再招聘新人。这样久而久之，在岗环卫工人所负责工作路段逐年拉长，而工作强度亦只增不减；环卫工则因年龄、技能所限¹⁶ ，择业困难，同时怯于反抗成为下一个被吃掉的“人头”，对此只能沉默接受。其中承担监管职责的基层政府，只关注保洁质量，而至于其中吃“人头费”的行业惯例，多是“睁一只眼闭一只眼”，甚至主动配合。
在这样的管理逻辑之下，政府以较低的标单外包了环卫，企业也获取了较多的利益，最后财政投入产出比看似高效，但却是以环卫工工资福利作为牺牲代价。这样高强度、过劳的工作环境，因环卫工的低议价能力和资本的趋利导向成为可能，并给工人自身带来更多预期的健康风险——交通意外伤害和职业病等的提高；同样从长远角度，也不利于环卫作业质量的提高。
2、变味的绩效管理制度
如前所述，上海、广州、西安等地在官方文件中鼓励在环卫行业中设立“绩效奖”，用以正向提高环卫工人的工作积极性。奖惩制度的设立本意是奖励进步和警戒消极工作，但在一线实践中却逐渐变味为一套以“罚”为核心的管理制度。甚至在深圳、青岛等无推广绩效制度的城市，也广泛存在扣罚工资的现象，反而造成了环卫队伍的消极情绪。
随便在网上新闻搜索“环卫罚款”，就出来近18,000,000 个搜索结果，各类型的“罚款制度”名目层出不穷，千奇百怪，在各地相当普遍。在本次调研的城市中发现，西安等地广泛推行“以克论净”“烟头革命”行动，环卫工人若在作业路段滞留一定克数的尘土或一定数量的烟头，则将面临20-100元不等的罚款；广州等地也出现环卫工离岗如厕、或耽误时间接电话、或给路人指路、或短暂休息都会被直接扣罚，一次50-300元不等（工人工资每日也就在100元左右）。在多地环卫工如深圳、青岛、广州，工人请假甚至亦会被扣罚双倍或多倍于当日工资的数额。
部分环卫企业的“罚款”已不再限制于绩效奖的扣除，而是直接影响环卫工人的每月实际收入，引发广泛的负面情绪。绩效管理制度虽以环卫质量监督为名而立，但现实的实践存在演变为“以罚代管”的可能性，源于：1）一方面罚款事项涵盖工人工作生活的方方面面，从工作上对自由休息时间的控制、对工友间结社互动的杜绝、对作业细节上的精细管理、也对不满情绪的反向报复，影响环卫工人实际工资和福利分配。2）另一方面，主导扣罚的环卫管理者拥有者莫大的自由裁量权，且多数环卫企业并未针对绩效扣罚行为设立申诉和监管的有效渠道。
在这套管控逻辑背后，资本的目标是为了利润生产更为稳定和可控化。值得质疑的是，这套管理体制实质上可能面临着合法性危机——法律上，环卫企业/单位并没有罚款的权利。首先，在劳动关系相关的法律里面，罚款制度只应用于企业损失的情况，而大多数环卫罚款例子中，环卫工人们并没有达到损害企业利益的成都，反而是企业用各种名目扣罚，想要让工人乖乖听话。这明显不适用法律规定。其次，环卫公司制定的内部罚款制度，可能没有合法性。《劳动法》指出，直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。用人单位应当将决定公示，或者告知劳动者。
最后，现行企业体制没有罚款权力。所谓罚款，根据《行政处罚法》，是指针对公民实施的罚款，是指国有行政执法机关和司法机关因公民违反法律、行政法规和规章而对该公民依法实施的经济处罚。其他任何机关、团体和个人无法律授予的职权和明确的法律依据，不得对公民实施罚款。当然环卫企业也就不能对环卫工进行罚款。劳动法亦指出，企业作为以营利为目的的经济组织，无权制定罚款内容的内部规章。企业只能通过批评教育等方式来处理纠纷。所以即便环卫公司/单位等制定了“罚款”的所谓“内部规章制度”，可能也是违反了《劳动法》的。
如今，这一管理制度正在间接影响工人积极性和对管理的认受性，如何建立一套新的纳入工人民主参与、以“奖”为核心的激励制度可能才是关键。
3、精细的GPS控制
GPS定位监控在近几年的环卫实践屡见不鲜，在广州、深圳、苏州等地均见诸报道，亦有颇多争议。GPS的精细化控制，即环卫工在上班时会被要求佩戴GPS定位器，该定位器通常具有定位、呼叫、接受消息的功能，便于管理方通过系统对工人的工作执行考勤进行监测，视其为提高工作效率的工具。
然而这一精细控制，在现实中亦存在“以罚代管”的嫌疑，甚至引发了环卫工人群体中的反感情绪。在深圳，环卫工人需要自行给GPS定位器充电，若作业时工人忘记佩戴定位器会被扣钱，一旦丢失需要赔偿300元费用。利用定位器，环卫管理者则进一步对工作量进行硬性规定，若工人每日行走速度和里程总数不符合要求，则会被视为出勤不合格，进行扣分罚款。
但对于环卫行业如此精细化控制，实有违环卫行业常识。环卫工人作为劳动者，其用自身的劳动付出换取价值回报，但并不意味着必然承受工作场所每分每秒的全方位“卖身式”监控，剥夺了工人工作中的休息自由，甚至上厕所时间都被精确计算和限制；其次，保洁工作的不确定性很强，环卫工在一固定路段的停留时间依垃圾量和道路情况而定，并非可简单量化。
回到本质上来，GPS的精细化控制是资本试图最大化自身利益的管理实践，其目的是为了迫使工人在有限时间付出更多的劳动价值，并制约可能的工人团结的风险。这样的制约令工人时刻有巨大的精神和生理压力，甚至可能导致更大的消极情绪。但遗憾的是，这类机制随着所谓“环卫智能化”的大趋势，在缺乏对工人休息权和保洁工作特性的评估下，正在全国多个城市不断推广开。
4、基层环卫管理者权力腐败
环卫公司虽然主业是与垃圾打交道，但却同样充斥着令人惊讶的权力寻租空间，是一个隐形的权力江湖。因环卫工群体高龄低文化低技能弱势等、以及复杂严苛的管理手段、加以政府监管的主动退场，令环卫工人与管理者之间形成高度权力不对等关系，进而创造了其中权力寻租的空间。
即便环卫财政投入是固定的，但基层的环卫管理者仍然可以从“垃圾”中获取额外的利益。城市商业加速生产的垃圾处理均严重倚赖环卫部门的收集、清运和处理，但“聪明”的基层管理员，如环卫班长或站长，会尝试私下与商家/摊贩另立垃圾收运协议，而非通过政府公部门进行操作。经此操作，部分商业垃圾收、运费可顺理成章落入基层管理者的个人口袋，而这一部分原未计入正常工作的垃圾收运量则会由一线环卫工人承担，因此而增的工作负担遂成常态。
再者，环卫管理者往往会利用手中的权力，用以压榨环卫工个人的收入和窃取公共财产，达到个人私利的目的。以雇佣为例，管理者拥有决定工人聘用的权力，环卫工若要持续获得续签合同，又或者已达退休年龄的工人希望被“返聘”，又或者想介绍亲戚好友应聘新环卫工人，那么与管理者建立好的关系是必须的，而这关系的桥梁则是由“红包”“礼品”等承接而成。此外，管理者会给予相熟工人更多的加班机会，又或者在工人加班记录上多记工时，并要求工人以现金方式返回到管理者的个人口袋。在广州甚至有新闻揭露，环卫站长利用自身权势地位，用工作福利要求与女工换取性好处等¹⁷ 。
环卫工人的各项福利或日常工作安排或多或少都离不开这套关系的纠缠相连，既是自愿亦是被迫。这并不意味着环卫工人自愿认同，而是当工人尝试去反抗管理者的压制的时候，环卫管理者便会拿出一系列“以罚代管”的武器来反击。从变味的绩效管理制度、精细化管理、吃“人头费”，到权力寻租，环卫工被深深嵌入一个剥削的无力结构，而环卫管理者就像寄生虫般不断的从工人的劳动价值中榨取“利益”。
五、总结与讨论：市场化下的环卫权益
报告从多个维度试图比较和呈现中国主要城市的环卫现状，即便各个城市的环卫工资权益和保障体系有所差异，但是在权益政策和环卫管理上仍是存在诸多共性，也让环卫工人这个群体在处境上有相当多的相似性。通过对十座城市的资料分析，报告考察工资权益体系、工作场所的劳动保障体系、社会生活保障体系及社会再生产支持体系等四个体系的环卫权益保障，以及市场化下根深蒂固的环卫行业管理常态，形成对中国环卫行业权益现状一个大致的认识。
在权益政策层面，虽然有国家住建部等部门发布的《关于进一步保障环卫行业职工合法权益的意见》文件作为驱动，但是因条例之模糊性，各地在推行自身的“环卫文件”上也未有统一步伐，在权益政策的制定上各立门户、缺乏互相学习，在执行上也缺乏足够的约束力和监督力度。从上述报告分析可知，环卫工整体上在权益体系的保障仍然单一，不足性明显，而保障与实际执行亦存在莫大差距，成为共同影响工人收入和保障的关键因素。
首先，在工资政策方面，环卫基本工资与城市最低工资以一定比例挂钩（如：120%）是基本趋势，但多数城市挂钩比例和最低工资的调整常年缺乏调整，在执行上也未能完全落实标准，与现实经济发展严重不符。多数城市环卫行业岗位津贴同样沿用1997年国家标准，未随经济发展适时调整。在工龄工资、节日/年终奖和绩效奖等权益部分，多数城市政策仍然属于空白，亟需纳入更多讨论。其次，在劳动保障方面，环卫工劳保用品多地缺乏统一标准，环卫部门缺乏对行业职业伤害的充分认知和预防意识。针对高温补贴标准，部分发达城市，如京广深等地仍然采用较低的标准，亟需调整；而环卫低温补贴则是一个相对空白的政策领域，未有成型的制度设计。环卫休息点的添置是大趋势，但是因工人可支配休息时间过少造成实际使用率极低，一定程度上成了环卫的“形象工程”。
再者，在社会保障方面，比较突出的问题是环卫工社保参保率普遍低下，尤以北京、上海、深圳、重庆、青岛和西安等地，外包公司未依法为工人缴纳社保的问题存在已久。另环卫行业虽意外事故多，但在政策上为环卫工补充人身意外商业保险的城市仍为少数。而至于环卫行业中的超龄环卫工的社会保障，仅有广州、成都和武汉三地政策有所提及。最后，在社会再生产的支持上，环卫住房和子女在地教育的问题绝大多数城市仍然未有明确政策和执行细则，难以支持到环卫家庭在城市的生存和发展。
在环卫管理层面，环卫企业借以环卫工本身低话语权困境，长期习惯于以威吓、惩罚为核心的管理模式，趋利避责的管理心态。在实际中形成了吃“人头费”、崇尚“以罚代管”的行业惯例，兼以精细化管理制约工人，而其中的基层权力寻租也是相当普遍。市场化下的环卫行业，以此管理方式使得环卫工人怯于发声表达诉求以提高工资待遇，而另一方面则是利用其弱势地位从中加剧剥削以牟利。
本报告尝试从一个批判性的角度分析现行十座城市的环卫政策。前述可知，当前环卫行业政策上制度设计、完善仍然存在多处不足，而在执行上的低效和欠缺监管现状也可以在相应的媒体报道中了解，而同样存在问题的是环卫体系沿用的一套市场化趋利的管理范式，皆共同形塑了今日城市环卫工的结构性弱势。在前文报告指出，以“减负提效”的话语论述为导向的环卫市场化改革，实则变成了一场“转移成本”的游戏，引进的企业“食利者”间接加剧资源的不平等分配，而最后买单的是末端的环卫工人群体。
广州在2013年的环卫劳资纠纷浪潮后毅然对环卫体制进行“逆行”改革，推出《关于规范广州市环卫行业用工的意见》，并渐进结束环卫市场化项目，70%项目收回街道或区城管部门直接管理。这一系列行动的关键贡献在于彻底将广州环卫权益保障体系法制化——无论外包与否，环卫工人的工资福利都参照同一标准，并在执行上因政府直管，落实成效可观。相较报告中其他城市，广州在权益政策相比都稍为完善，包括20/天的岗位津贴标准、工龄工资和节日慰问金等的创造性设立、五险一金的标准化缴纳、以及针对超龄环卫工人和环卫子女教育的相应保障。但亦不可否认，广州制度仍然存在一定的权益空白，如劳保用品、住房等问题。广州特有的“直管”模式，一定程度上促进和提高了权益保障的制度完善度和执行成效，也侧面凸显了市场化模式下其他城市外包模式的食利本质和缺位监管的结构性困境。
以广州作为讨论，并非视其为去市场化的典范，而是尝试将其作为反思市场化环卫模式的一个例子。而实际上，广州并未完全脱离市场化的“幽灵”，在大部分郊区地带仍然大量采用市场化招标模式，而普遍的“直管”项目仍然沿用类市场化的管理模式，即仍然采取以“罚”为核心的管理哲学，环卫工人仍处在一个极度不平等权利江湖之中，处处深受压迫，这恰恰是阻挠环卫权益保障的另一关键要素。若环卫行业无法进一步加强政府监管及强化其公益性，杜绝企业趋利性，试图在市场化的管理模式下寻求基本权益的改善仍然是艰难的。可见，在环卫市场化大趋势的今天，对制度本身的反思与法律保障的完善同样重要。
六、针对环卫行业权益保障建议
环卫行业自建国以来经历了不断尝试和改革的阶段，环卫工人的劳动随着社会发展不断受到认可，“环卫工人节”的普遍设立也凸显社会对该群体的关注，但同样不可否认的是公众对其“低贱与脏乱”形象根深蒂固的地位认知。一高一低的尴尬处境，正是源于长久以来不被正确衡量的劳动价值。因而推动环卫工作和生活处境的改善，才是对其劳动价值最大的尊重。本报告详细列举和分析全国十座城市的环卫政策和管理，在期冀引起公众和政策制定者关注和思考的同时，亦希望能有更多城市可以从中学习、提高环卫权益水平和改善管理方式，聆听一线环卫工人的声音，共同促进环卫工福祉。故此，报告尝试提出以下三点核心建议：
1、城市间互相学习和完善环卫政策，强化法律约束力，定期审查和修订环卫政策。
纵观十座城市环卫政策，其中存在诸多不足与权益空白，包括环卫住房和子女教育问题、岗位津贴标准、环卫工龄工资和年休假/节假日补贴、社保参保率过低以及超龄工人保障等问题，都亟需在未来的政策制定中纳入更多的讨论和细则，城市间也需要互相学习和参照。在法律约束力层面，多个城市制定的环卫政策以劳资集体协议为基础、或者遵从省级条例但未有本地立法、又或政策条文意见模糊不具实操性和监督性，以上因素皆可能影响环卫政策最终法律约束力，需着力强化。此外，环卫权益政策同样需随着社会经济和文化发展、及环卫工人需求而不断调整，各地方政府须建立一套定期审查和修订环卫政策的制度，如广州、成都等地政策有效期为5年，可有效最大化保障工人权益。
2、政府强化环卫政务公开，加强环卫政策执行和监管；将依法用工列为市场化招标审查门槛，并与外包公司共担雇主责任，杜绝层层劳务派遣。
政府在环卫管理系统上的公开性仍显不足，对环卫企业的法律落实和监督缺乏公开透明，尤其是针对环卫雇佣核定人数方面，企业因此长期窃取“人头”经费。政府应拓广政务公开，将有助于社会对环卫部门和企业进行共同监督。同样，在现行的环卫市场化制度中，政府应尝试将企业用工行为列为招标的准入指标和监管的关键指标，杜绝任何企业在环卫行业寻租窃利，也拒绝外包公司的再次层层外包或劳务派遣。政府同样需与企业承担共同雇主责任，在面对劳资纠纷或环卫权益受损，需主动协调并承担雇主责任。
3、实现去市场化过度，改革项目承包模式和管理方式，采用人性化民主管理，杜绝实质上的“以罚代管”行为。
环卫市场化改革趋势在中央政策的推动下广泛摊开，但仍不可否认其中衍生出来的一系列改革诟病。报告建议及鼓励各地城市可先行尝试进行小规模的去市场化改革，摒弃以往的承包模式，改以街道或社区直接管理和签约，将多余财政补贴到工人群体，此可有效提高环卫工作的积极性和环卫队伍稳定性。弱化环卫市场化，改变“价低者得”的行业规则，同样有助于提高杜绝环卫外包公司的腐败行为，真正让环卫行业回归公益性。同时亦要谨慎采用精细化管理的控制模式，转化以罚代管思维模式，而通过人性化的民主管理模式，约束基层管理者权力，鼓励和允许工人群体和代表主动参与工作决策和福利分配中，以此激发工作积极性。在短期内，可以与工人民主制定工作激励条款，并建立环卫内部申诉渠道，保障工人表达的权利；长期可以尝试纳入工人代表机制，由工人内部共同处理劳资纠纷、奖励分配等问题。
上述三点建议分别从权益政策的完善、政策执行和市场化管理模式的调整出发，希望提供一个相对进步的视角供公众和环卫管理者思考和学习。面对环卫工人的权益困境，单纯从劳动保障的制度化完善角度考量仍然是不足够的，其结构性困境同样需要放在整体环卫行业的不平等权利关系下考察，这亦是最为艰难的点。但不管怎样，对于环卫市场化下的权益困境认知是清楚的——不仅存在劳动保障不足，同时需反思管理模式——未来不同城市间可能更需要通过彼此学习、完善制度设计，聆听和调研环卫困境，重新反思原有管理体制的诟病，才有可能真正实现环卫工人劳动保障和生产力的提高。
注释：
- 《2018年中国环境卫生管理行业发展历程、发展现状及发展趋势分析》一文提出环卫三阶段论，笔者基本认同。中国环卫服务产业发展总体上可分为三个阶段。政府主导阶段（1949-2003）；市场化试点阶段（2003-2013）；2013年后，环卫市场进入市场化发展阶段。
- 窦学伟，“吁请和中介: 环卫工人的抗争力量”，2016
- 人民日报，“贯彻落实三中全会精神 大力推广政府购买服务”
- 窦学伟，“吁请和中介: 环卫工人的抗争力量”，2016
- 此处的“人均”，并非真实人均垃圾处理量，因为机械化等方式亦承担了一定量的生活垃圾处理，但报告所用的“人均”相对值有助于理解不同城市间的环卫工人相对工作量水平差异，故采用此值进行比较。
- 此前有部分主要城市进行了零星的试点工作，如深圳等地。
- 1997年《关于调整城市下水道工人和环卫工人岗位津贴标准的通知》
- 广州虽然在文件中提出“严禁以罚代管”，但只是口号式的表达， 并未解决根本性的制度困境问题，工人无法参与到管理制度和员工手册的制定，亦无法进行公平申诉。
- 《特殊时期北京环卫工人调查报告》
- 央广网，《上海部分地区环卫工人现状：工资待遇社保标准各异》
- 中国青年网，《西安环卫工生存现状:罚款名目多 工资仅比最低标准高2.8元》
- 《关于聘用环卫工人工资福利待遇的情况汇报》
- 《GDP排第一，高温补贴排倒数，广州何时能涨到300》
- 低温作业容易造成冷冻伤，还会诱发、加重心脑血管等病症
- 为了用工灵活性考虑，多数公司劳动合同通常会采取一年一签方式。
- 国内环卫工普遍年龄均在40岁及以上，年轻工人少。这类工人在劳动力市场缺乏竞争力，若再次择业难以找到新工作。环卫这份工作对他们而言变得极为重要。
- 全现在，《首例环卫女工性骚扰案背后，是一个环卫站的权力江湖》