构建新型民族关系：马戎 郝时远 张海洋对谈（1）

民族问题的内因

郝时远（中国社会科学院院长助理）：

首先，今天的主题是“构建新型民族关系”，但这个主题本身有一个误区：新的民族关系是新中国成立以后就始终在建构的一种关系，国家对民族关系也有一个基本的表述，到了1978年中央就明确表示这种关系已经形成。它的特征就是平等、团结、互助，提出和谐社会之后，增加了和谐这个内容。

我也很理解今天所说的新型民族关系是指我们的民族关系现在面临很多问题，就这些问题而言如何能够使一些问题得到化解并且能够使它新上加新，进入更高的境界。整个民族政策执行的情况，我认为，总体上还是贯彻了国家的意志，这个国家的意志体现到今天，虽然面对一些特别突出的问题，但是更普遍的恐怕还是经济社会发展的问题。这一点一定要持续下去，而且不能动摇，毕竟民族问题的解决还要从最基础的做起。

至于新疆、西藏现在面对一些比较特殊的问题，其实说特殊也不特殊，因为我们只看到了这些区域由于和境内外有一些互动，出现了一些暴力性的群体性事件。其实，就整个中国而言，群体性事件非常普遍，而且更多地集中在东部和内地，因为东部毕竟发展得快，社会进程变迁过程中，如土地征用、农民失去土地等问题非常多，这些问题也相应比较多，只不过是这些问题似乎没有包括民族因素，所以不为人们所关注。

它没有民族的因素，背后也没有谋求独立的背景，但是从某些成因上来讲是一样的，新疆维吾尔族聚居是农业区，农业很落后，在农业已经不是我们国家经济增长主要依托的当代，这种农业对增加收入、改善当地的经济生活意义有限，南疆基本没有新的变化，农业也没有升级，在这种情况下它的贫困是必然的，再加上人口众多和市场流动，农民失业的问题非常多。

我最近看到一组数据，从2002到2012年，相比北疆、天山开发区域，南疆的发展要差很多，它与汉族区的差距在2002～2012年拉大了三四倍。如果我们不去重视根本原因，不去增加农民的收入，同时又要加快城镇化的进程，西部地区也会面临与东部同样的一些问题，因为西部地区现在更重要的是生态保护，生态保护就涉及到退耕还林、退牧还草，也就意味着农牧民要进入到新的就业领域，这些就业领域对于当地政府和市场来说，根本没有做好准备，它们没有这样的基础：城镇化率很低，城市数量又很少，因而吸纳这些劳动力有相当多的困难，我们也不可能想象生态移民村建起来之后就是一个小城镇的雏形，这是完全不可能的。这些生态移民村我也去过，生态搬迁过来的时候是有补贴、补助，第二年村民面临“我干什么”的问题，牛羊已经变卖掉了，我干什么？搞运输，搞点家庭小手工业，谁去买？谁去给他们销？尽管现在也有一些NGO组织在那个地方做一些培训，但是远水解不了近渴，很难短时间内改变这些状况。

从这个意义上来说，我还是强调我们对经济、社会发展最基本动因的重视，不要过多地夸大境外势力的影响。境外的确有这样的势力，而且它们受到西方国家的支持，比如国际上的援藏势力、援助东突的势力，但是这些势力的活动是有限的。达赖喇嘛除外，达赖喇嘛是一个国际人物，到处跑，到处讲，其中也包含对中国假以颜色的用意。在这样一种较量中，这些国家也得不到好处，例如现在英国卡梅伦想访问中国却来不了，我们也不说是因为他见了达赖喇嘛，但是他心知肚明。你触及我，你也会受损失，我们各自去衡量利弊。

中共十八大强调了自信的问题，我觉得我们在这个问题上要自信，在处理和解决民族问题上要有充分的自信，否则我们就会被境外势力拉着走。往往内部一出现什么事，马上就定性为境外敌对势力的渗透、影响，如此事件的影响就会不断放大，甚至在哲学原理上改变“内因是变化的依据、外因是变化的条件”的基本逻辑。而有些夸大之所以出现，也可能恰恰是在藏拙，是在维护自己的面子，不让人发现有些问题是内部的。

既然承认我们有问题，那是什么问题？我们应该好好理解中共十八大报告当中对民族事务的一段表述，应该说，这段表述没有新话，仅仅有一些重组，它大体上可以总结为这么几句话：“全面正确贯彻落实党的民族政策，牢牢把握两个共同（各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展）、巩固社会主义多民族关系，坚持完善民族区域自治制度，加快经济社会发展，促进各民族和睦相处、和衷共济，和谐发展发展。”这段话里最关键的是第一句，因为“全面贯彻XX政策”在我们政治话语中是大家耳熟能详的，但是加“正确”二字就有深意了，“全面正确贯彻党的民族政策”，这段话表明我们是存在不全面、不正确的问题。

一个问题是“一刀切”，即在少数民族地区、西部地区贯彻落实政策的过程当中存在着不从实际出发的一刀切的问题，这类问题相当普遍。我们已经公布的关于《民族区域自治法》落实情况的检查，比如2006年全国人大常委会公布的检查报告，其中列出的生态补偿、资源开发等问题到今天仍然是没有得到有效的解决。

我说的“一刀切”，指的是不顾当地实际，在招工、招干、合并小学等方面完全按照一个标准来做，最后造成的问题就是政策本身没有落实下去，而政策的落实与否就是一个标准，没有从实际出发，只要不从实际出发必然要出现问题。

第二个问题是在对民族政策基本原则的理解和解读方面，很多地方民族事务单位是无能为力的，民委系统不是一个强有力的职能部门，它在民族团结、民族事业繁荣发展、表彰、庆祝活动等方面做的工作更多一些。但是在地区的民族政策的贯彻执行上，党政部门、维稳部门有更多的发言权和判断力，这就使很多我们在民族政策方面的原则受到了忽视。

这种忽视体现在，西部大开发已经搞了十年，经济社会发展速度也很快，这种时候，人们往往会对发展抱有比较激进、盲目的判断，导致其用简单和激进的办法去处理复杂和长期的问题。而民族问题具有长期性、复杂性，这是大家都有共识的。

第三个问题涉及到境外问题、宗教等复杂因素的判断时，这些因素易导致我们在处理一些问题时走向另一个极端。

打个比方，新疆到处贴一些类似于“露出你美丽的脸庞来，不要再盖头”的标语，作为一个宗教性习惯，表明宗教影响到了它的社会生活习惯，但这到底意味什么？你说尊重少数民族的风俗习惯，还将它作为我们党民族政策的基础原则，那么这个习惯为什么要改变，这个算不算风俗习惯，有没有人来做探讨？

再比如，《民族区域自治法》、《宪法》都规定了少数民族自治的核心是少数民族自主管理本民族内部事务。什么是本民族内部事务？谁来界定？或者，我们民族区域自治地方是民族因素和地方因素的结合，其中的地方因素是什么？内部事务没有界定，怎么能够自主管理民族和地方的内部事务？这样的例子表明我们在在民族问题的解读上是不求甚解的，且没有在实践当中把它付诸实施。

最后涉及的问题是依法办事，民族工作事务——我们简称为民族事务——是被纳入到法律规定中的，因为它是我们国家目前在整个政治体制设计最完善的一个方面，我们有155个自治地方，从省一级到县一级，并把民族区域自治制度列为国家的基本政治制度，我们的根本的制度是代表大会，还有民族区域自治的制度、政治协商制度、地方群众自治制度等基本的政治机制。其中政协有一个章程，民族区域自治有《中华人民共和国民族区域自治法》，群众自治也有一些涉及到群众自治、村民自治的条例。从这个意义上说，民族区域自治既是基本政治制度又是国家基本法律，它是国家宪法规定的东西。

《民族区域自治法》作为基本政治体制和国家基本法律的规定，它的落实、实现程度是不够的，这是最大的问题。我们155个自治单位，依法制定自治条例是法律规定的一部分，只有制定了地方自治条例才能落实自治法，现在有139个自治条例，600多个单行条例，还有16个地方没有自治条例，其中就包括5个自治区的自治条例。各省和自治区内的自治县、自治州之所以能够制定出自治条例是因为它不和中央发生关系，是地方内部关系，所以它的出台比较好办，而5个自治区的条例就涉及到中央和地方的关系，也涉及到政治体制改革的问题。

国家从来不回避民族区域自治制度的完善和发展是政治体制改革的核心议题，是社会主义民主政治的一个方面，是政治文明建设的重要内容。但是，明年就是《民族区域自治法》颁布三十周年，相比于其它国家基本法律颁布之后的执行力，《民族区域自治法》在颁布了三十周年后，5个自治区的自治条例却还没有出来。

所以党和国家反复强调要坚持和完善这个制度，甚至提出不容置疑、不容削弱、不容动摇这样一些话语，这不是演戏，而是有深层考虑的。面对目前的状况，它的基本法律要求是国务院相关部门必须依据《民族区域自治法》来制定、落实这个法律的条例、法规、措施、办法，即5个自治区都要按照《民族区域自治法》来制定自治条例。但现在的问题是2006年人大常委会在进行执法检查当中面对，国务院绝大多数部门没有做这件事情，导致5个自治区条例没有出台。这是一个互动，不是相互的博弈，而是共同完善这个制度的机制。国有企业在民族地方开发资源的时候，自治地方的权益是什么？不能单单指望着定出一条政策来，资源都开发走了，地税都不在当地交，在公司所在地交税，当地什么都没留下，当地能满意吗？当地的汉族也不满意，当地的领导也不满意。在这种情况下我们要用什么来规范呢？不能老靠讨政策，要靠法律。

少数民族老百姓对这些问题并不清楚。更清楚的是一些干部和知识分子。我们现在面对的一些问题，有很细微的，也有宏观的、涉及到重大原则的，也涉及到我们对这些原则的解读和理解，所以只要一出事情，我们的海关、酒店、服务行业就会针对某一个群体实施特别“待遇”或拒绝入住。

有人讲我们要公民平等，这叫公民平等吗？公民平等就是大家都一样安检，这都是政策执行的问题。如果你问海关他执行的是什么政策，或者问他知不知道什么是民族政策，他可能根本不知道。他关心的就是不能出问题，而且是针对特定的一些人。一个旅馆明明有空房，但一看新疆或者西藏来的，就以没空房来婉拒。为什么？因为他的背后有人通知，告诉他如果有什么人来入住，要马上给派出所打电话。哪个旅馆愿意找这些麻烦事？干脆推出去更好，这都属于民族政策方面存在的问题。

你们关注的重点是政策本身到底存在什么问题，我认为问题恰恰在于执行。这些基本政策虽然是1950年代制定的，但拿到国际社会比较——无论是人权约法还是公民文化权利和其他国家的相应的法律法规的内涵——一点不弱，甚至还有很多相当先进的设计。但是在执行当中，政策落实得不好，这是最大的问题。

所以我的结论是民族区域自治制度为代表的民族政策体系是好的，但是在执行过程中有的地方放大，有的地方缩减，没能全面正确的贯彻落实，所以不是制度设计不好，而是执政能力方面存在问题。

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