制裁中興背後──偷竊與保護技術的中美攻防戰

儘管美國對中興的制裁引發偌大迴響，中國缺乏核心技術的弱點顯露無遺，但是嚴格說來，美國根據三〇一條款的報復才剛剛開始，美國政府對中興禁運乃是因為中興屢次違反伊朗禁運規定，針對中國侵害智慧產權的報復尚未就緒，美國不僅在WTO指控中國違反WTO與貿易有關的智慧財產權（TRIPS），同時正在擬定針對航太、資訊、通訊、機器人、機械等1,333項產品加徵25%的額外關稅，等到公聽會等程序完成，就會正式施行，並將要求中國對美國的投資採取互惠投資的做法，取消對美商不公平的技術移轉限制，同時可能對牽涉「中國製造2025」的產業不開放對中國的投資。

川普對中國發起的或許已經超越貿易戰的範疇，而成為經濟戰了，雖然美中的貿易逆差節節高昇，但是目前美國的經常帳赤字佔GDP比率甚至還不如1980年代，而川普除了因為232國安調查，對中國進口鋼鋁產品加徵關稅外，也將中國列入匯率操縱國的觀察名單，並以201防衛措施調查中國太陽能與洗衣機等家電產品，並敦促IMF節制中國「一帶一路」對鄰近國家造成的財政負擔之外，最重要的還是對中國侵犯智慧財產權的指控，三〇一的調查報告主要有以下四點：

一、中國政府強迫暪國企業技術移轉給中國企業，使用的手段包括：不透明的行政核准程序、合資要求、外商投資限制以及採購限制。

二、中國政府為美國企業對中國企業的技術授權與移轉等協商，設立不公平的障礙，進而降低美方對技術的控制力。

三、中國政府在其所關心的產業中，為中國企業購買美國企業的資產時，設立不公平的條款，以便中國企業自美方大量取得技術。

四、中國政府支持特定團體自網路偷竊美國技術與營業秘密。

舉例而言，中國政府限定外資的所有權比例，或是規定外國企業必須以合資（joint venture）方式進入某些產業，然後再根據《中外合資經營企業法實施條例》給予外資許多限制，像是技術轉讓協議一般不超過十年，然後期滿後，中企有權繼續使用該技術。也規定移轉的技術要是先進的或者在國際市場上具有競爭能力，中國政府經常以此為由要求外資必須移轉先進技術給中方。更有甚者，申請合資企業時，通常外商會因擁有技術而有技術股份，或是授權給中企的授權費，中國政府會利用核准的權力，要求外商降低技術股份或是授權費用。

在《技術進出口管制條例》中，中國政府則規定當外商移轉技術給中企時，所有的賠償風險由外商負責，即使雙方同意要談判均分風險都不行，外商必須承擔一切賠償風險。另一個對外商十分不利的是，法案直接規定中企對移轉技術的任何改良，所有權及利益百分之百屬於中企，即使雙方願意議價也不允許。

我將在以下說明儘管技術進步對任何一個國家都十分重要，但是中國目前對技術的需求尤其殷切，因為這牽涉到中國的經濟成長是否能夠持續，以及對中國模式優越性的信心，如果中共對川普發起的經濟戰掉以輕心，一旦失敗，中國模式將無以為繼，中國經濟與中共的統治也有崩盤的危機。然後我會討論美國對中國指控中合資與技術移轉之間的關聯，以及說明技術是如何被偷竊與保護的具體做法。

中國改革開放之初，鄧小平設立經濟特區，受到日本、台灣、南韓發展的啟示，強調吸引外來直接投資與鼓勵出口，由資本密集的重工業轉向勞力密集的輕工業，1992年鄧小平南巡之後，對外直接投資大幅成長，1990年代末期台灣電子產業大舉進入中國，一夕之間中國成為電腦、電子、手機、通訊等產品的生產大國，2001年加入WTO之後，出口由外商貢獻的比例更大幅攀升，到了2005年達到58%的高峰，如果只算高科技產品出口的話，外商更生產超過八成。

於是胡錦濤在2006年推出「自主創新」的產業政策，由政府指定重點高科技產業，予以補貼、獎勵申請專利與制定科學標準，並開始利用批准外人直接投資的機會，要求外商對中國企業進行技術移轉，外商開始對喪失技術控制權不滿。2015年習近平進一步推出「中國製造2025」，雖然與「自主創新」同樣要取代外商，但是廣度與深度均更上一層樓，產業涵括先進工業與傳統工業，而且受到德國工業4.0的影響，與吸收了先前發展高科技產業失敗的經驗，將範圍涵蓋整個價值鏈，包括製造與服務，從生態系全方位改變中國產業自主的能力，並為每一個階段設立明確的目標，正是這一系列的行動引起美國的注意。

首先讓我們看看中國改革開放之後的經濟成長由何而來，Shang-Jin Wei等人分析了自1979-2015年中國的經濟成長，他們將之GDP成長的因素分解為實體資本的投資、人力資本的成長、與總要素生產力的增加。他們發現，貢獻GDP成長最主要的是實體資本的投資，佔67.9%。中國的經濟成長主要仰賴大量的資本投入，並不令人意外，日本、台灣與南韓在經濟高速增長的時期也是如此，因為從農業轉向工業需要大量的資本投入，以增加基礎建設，累積資本存量。

至於人力資本的貢獻度，1999-2008年是12.5%，2009-2015年是16%，代表中國近幾年教育的成長對經濟成長的貢獻度增加，當然相較先進國家，中國人力資本的貢獻度較低，但這主要還是因為中國太過仰賴資本投入的原因。

最後，比較令人驚訝的是總要素生產力（total factor productivity）的貢獻，也就是使用勞動與資本的生產力，2008年之前的貢獻約在20%上下，但是2009年之後，竟然轉為負值。這或許是中國政府為了應付2008年的全球金融危機，而大量以政府財政與銀行資金投入實體資本投資，但在同時卻未曾進行任何結構性的改革，只是一味的以寬鬆的貨幣與財政政策拉拔GDP，因此總生產要素的貢獻由正轉負。

另一個是OECD的估計，他們將經濟成長分為資本與生產力兩個因素的貢獻，2000-2008年，資本累積與生產力對GDP成長的貢獻度約略相同，2008-2012年，資本貢獻四分之三，生產力只貢獻四分之一，2012年，生產力只貢獻了六分之一的GDP成長。

兩份估計的數值雖然略有差異，但是趨勢完全一致：2008年中國為了避免全球金融風暴的影響，大量投資在生產力低落的項目，並且造成債務的急劇攀升，非金融債務佔GDP比重在2009年之前一直在140%以下，金融危機之後，這個數值激增，2015年達到230%，史宗瀚甚至認為這個數字被嚴重低估，根據他的計算，2017年已經高達328%之多，中國這兩年的去槓桿的效果依舊有限。

這些數字代表著中國過去仰賴高度資本投入的成長方式難以為繼，2015年投資佔GDP比重已經高達43.3%，能夠增加的空間已經十分有限。而且為了挽救金融危機大量投資的負面效應已經發生，過多無效率的投資不僅使得生產力節節下降，大量的債務更使得中國可能產生本國的金融危機。

而且這種成長方式給了中國執政者過度的信心，2008年歐美的金融風暴與北京奧運後，中國政府認為自己能在全球金融風暴全身而退並且維持高度經濟成長而驕傲，執政者開始宣揚中國模式的優越性，並拋棄鄧小平的韜光養晦政策，在習近平接班後，更變本加厲宣揚大國崛起，不僅對內打壓民主人士與箝制言論自由，對外在南海與菲律賓與越南等國衝突、在邊界與印度交惡、增加對台灣的軍事與外交壓力、對WTO的規範陽奉陰違、在世界各地設立孔子學院與箝制西方學術期刊的言論與學術自由、干預海外華人社團、併購海外華人媒體進行意識形態宣傳、在國外大學設立留學生黨部與鼓勵告密等一系列擴張的活動，增加了與鄰國以及美國之間的緊張關係。

總而言之，在這種情況下，除非中國能夠增加生產力，否則所謂的中國模式將無以為繼，更可能因此發生本土性的金融風暴。要增加生產力，主要有兩種方式：改進資源配置與改善技術。

就改進資源配置而言，資源誤置會降低總要素生產力，舉例而言，中國的國有企業可以從國有銀行獲得低利貸款，而民營公司卻必須從其他管道獲得較高利率的資金，因為民營企業的效率較高，如果可以將資金做更合理的分配，中國的總要素生產力就可以增加。Chang-Tai Hsieh等人據此分析了相對於美國資本與勞動的分配方式，中國的資源分配效率可以增加30%-50%，印度則可以增加40%-60%，

造成中國與印度差距的一個關鍵因素是，資源誤置使印度在1987-1992年的總要素生產力以每年2%的速度下降，而中國自1998-2005年以每年2％的速度上升，這或許與中國當時整併國有企業與國有企業的改革有關。也就是說，因為中國國有企業改革的基本成果已經收穫，要大幅將國有企業的資源導入效率較高的民營企業，除非有強烈的制度改革與經歷一段時間的陣痛，否則中國短期內，改進資源配置所獲得的成長不會太高。

因此中國未來生產力增長的最重要支柱是技術進步，這也是何以中國目前對技術需求如此熱切的原因，在胡錦濤提出「自主創新」之後，中國官方反覆強調Michael Porter的階段論，要從效率驅動的成長，轉型為創新驅動的成長，「中國製造2025」不僅是傳統上國家提升技術的努力而已，更維繫著中國未來經濟的命脈，明白乎此，就不難理解為何中國近來無論是間諜偷竊技術、駭客竊盜技術、強迫技術移轉與海外併購技術如此時興的原因。

那麼中國的技術水準如何呢？在中國已經成為世界工廠的今日，是否中國的技術對生產力已經有長足的貢獻？

我們所生存的世界存在極大的技術應用落差，Diego Comin等人曾經針對世界各國家包括電子、資訊、運輸等10種技術的使用情形加以比較。Comin等人發現國民所得與總要素生產力，都與該國使用新技術的密度有關，越是能夠應用新技術的國家，生產力與國民所得都會較高。以平均每人使用的運輸技術來說，在1990年時，112個國家中，有70個國家相當或低於美國1908年的水準；但是個人電腦的使用的差異要小得多，在2000年時，多數國家的水準已經與美國1990年相當。過去幾十年來，世界技術使用改善最快速的國家，恰巧是那些實質國民所得改善最快速的國家，如台灣、中國、南韓與愛爾蘭等國。

儘管如此，很多人對中國的技術有所誤解，中國雖然自改革開放後，無論是國民所得與技術進步均改善許多，但是整體而言，技術依舊相當落後。因為一般比較各國的國民所得差異，同時包括了生產要素（資本、人才與土地等資源）與生產技術的差異，為了去除生產要素的影響，直接了解生產技術進步的效果，Keting Shen等人比較了中國、印度與美國從1979-2008年的技術落差，1979年是中國改革開放之始，自那時起，脫離了毛澤東倒行逆施的政策，中國的技術進步開始有了快速進展。所謂技術落差是指同樣使用本國的生產要素，採用外國技術與本國技術時，產出的差異，這種方法可以避免比較兩國產出時，因為每個國家擁有的生產要素不同，而錯估了技術的差異。

Shen等人發現美國與中國的技術落差，高於美國與印度的技術落差，與一般媒體報導相反，至少直到2008年之前，印度企業的技術仍然領先中國企業，不過中國進步的速度比印度快，所以不僅美印、美中之間的技術落差在縮小，印中之間的落差也在縮小，不過要注意的是，無論是美印或是美中之間的技術落差的縮小速度，都低於雙方之間平均每位工人的國民所得的縮小程度，因此整體來看，美國與印度和中國之間的技術落差幅度依然很大。而中國之所以能夠縮小與印度的技術落差，主要是因為自中國改革開放後，中國在實體資本與人力資本的累積比印度快得多，尤其是實體資本的投資，遠遠超過印度。

中國近年來對技術的投入與日俱增，2012年時已經與OECD國家的平均值相當（研發投入佔GDP的1.88%），2015年達2.07%，不過仍低於台灣的3.05%與南韓超高的4.23%。中國每百萬人的科研人員也從1996年的443人增加到2014年的1,113人。

就研發產出來看，中國本國專利局（SIPO）的專利數從1995年的83,045個專利，快速增加至2014的230萬個專利，已經在2011年超過美國專利局（USPTO）的專利數，成為世界上專利最多的國家，Shang-Jin Wei等人的研究發現，中國專利的創新程度近年來大幅上升，不過依舊無法與美國專利相提並論，而且其中不少是因為政策鼓勵而扭曲的結果。除此之外，他們發現中國專利的暴增還受到工資上漲與逐漸擴充市場的影響。如果以中國企業在美國獲得的專利來看，中國的表現雖然進步不少，近十年來的年成長率高達38%，與印度相當，但專利總數仍遠遠不如美國、日本、南韓、德國與台灣。

為什麼中國的研發總支出超過台灣這麼多，但是在美國的專利總數卻還低於台灣？至少有兩個原因是目前已經相當清楚的：

第一、中國的研發資源誤置：許多國有企業的研發績效十分低落，特別是在2008年中國政府的寬鬆政策之後，資金的使用效率大為下降。曾經有報導指出，中國科研經費有60%用在出差開會等行政費用上，制度因素使得國有機構的研發績效十分低落。

第二、所有的研發都需要吸收能耐（absorptive capacity），所謂的吸收能耐是企業從環境中認識、吸收與應用知識的能力，吸收能耐越好的企業，同樣金錢的研發績效就越好，中國或許因為資本存量仍在累積中，所以吸收能耐仍低。不過這種說法無法解釋為何台灣企業在中國的研發績效優於中國的民營企業（民營企業又優於國有企業），因此或許中國缺乏的不僅是研發環境普遍的吸收能耐不足，中國一般的民營企業的吸收能耐也不佳。

此外，資料顯示在中國規模越大的企業，研發的績效越差，這點同樣適用於外商（包括台港在內）、民營企業與國有企業。這點其實與熊彼得（Joseph Schumpeter）的論點不同，而是如Bengt Holmstrom所說的，這代表在中國企業的官僚化情形嚴重，使得代理成本高昂，進而降低研發績效。

在理解了中國技術進步的現狀後，我們現在可以回到美中之間對於智慧財產權的爭端，討論合資的技術移轉問題。美國認為中國強迫獲取技術的方法違背了WTO的非歧視外商原則、透明原則、自由貿易原則與公平競爭原則，主要原因是因為中國政府獲取技術的手段十分巧妙，一方面將技術移轉給法制化，例如文章開頭的兩個法案《中外合資經營企業法實施條例》與《技術進出口管制條例》，都是在中國加入WTO的2001年通過的。

在另一方面，中國政府利用行政權施壓技術移轉，不過手段十分巧妙，自從2001年加入WTO後，中國政府官員要求外商技術移轉時，都會小心地不留下任何文件，而以口語溝通或非正式的行政程序（潛規則），來施壓外商，並強調是對方「自願」技術移轉給中方。

由於管制的產業十分多，我們以汽車業為例，說明合資中技術移轉與保護技術的問題。2010年起，中國已經是世界最大的小客車市場，幾乎所有主要的汽車製造商都在中國投資生產，不過汽車製造商不得已獨資的方式進入中國，中方必須在合資中佔至少50％的股份，而且一家外商在同一項目不得設立超過兩家合資企業，目的在促成外商對中國汽車製造商的技術移轉，透過提升中國汽車製造商的吸收能耐，通過學習與創新來發展核心能力，促成品牌的升級。在2010年時，申請2011-2014年合資批准的外國汽車製造商發現，中國政府「鼓勵」整車製造，而且將在2015年實現。

以上是三〇一調查報告中，美國對中國在傳統汽車市場管制的抱怨，我省略了報告中更大的篇幅關於新能源車輛的部分，因為這部分已經足以說明問題了。美國三〇一報告著重在中國政府的管制，但是對管制的效果未多著墨，為了避免過多的技術細節，我以葛藝豪（Arthur Kroeber）的《獨特又矛盾的經濟體》簡略說明：

「主要的美國、日本和歐洲汽車製造商在中國都有合資企業，這些合資企業佔中國市場大部份的營收和獲利。中國公司製造約半數在中國銷售的汽車，但主要是利潤很低的低階車輛。外國合資企業控制約80%汽車業的營收。中國公司已經逐漸增加出口汽車到中東、中亞和拉丁美洲的低階市場，但未能在已開發國家有所斬獲，而且整體來說，沒有跡象可以顯示中國能複製日本和韓國車廠在國際上的成功。」

「在判斷中國有關工業與技術能力的說法時，不能忘記汽車業。正如汽車業所顯示，中國公司仍然遠遠無法達到產品的最高全球標準，及多層次的技術、錯綜複雜的製程，和高度的精密度。除了汽車外，例子還有噴射引擎、飛機，以及許多消費電子產品。國際公司在這些領域一直能維持大幅超前的技術優勢，儘管它們仍在竊盜智慧財產權顧慮很高的中國設立大生產基地。」

如果美國所控訴的中國以間諜竊取技術、以合資學習技術、以管制強制技術移轉，為什麼中國在這麼多領域的成果依舊如此有限？正如這次美國制裁中興所顯示的，儘管中興是世界前十大通訊設備製造商、全球第四大手機製造商、在ICT與5G擁有廣大的專利、營業額超過160億美元的中國高科技企業標竿，但是面對美國的制裁，中興董事長立刻承認中興已經休克，為什麼在美國大張旗鼓地竊盜技術的指控下，中國的企業在技術上卻如此不堪一擊？

Yves Doz是我博士班時系上的老師，他在研究國際合資企業時，發現有些合資企業壽命較短的原因之一在於，合資夥伴之間對於技術的流失與保護之間存在緊張的壓力，後來他就和Gary Hamel兩人提出學習競賽的觀點（the learning race view），說明國際合資夥伴之間通常存在互補的知識，例如一方擁有生產技術的知識，令一方擁有當地市場的知識，因此雙方合資能夠彼此互補，朝向共同目的合作。但是在另一方面，世界上絕大多數的合資都是以50%-50%的方式安排股權，也就相當於不僅雙方必須彼此平分利潤，而且每一方對任何合資的重大事務都有否決權。

在這種情形下，合資雙方都有向對方學習知識的誘因，這時彷彿雙方進入了學習競賽，學得比較快的一方，在掌握所有的知識後，可以擺脫對方，結束合資，不必再將股權與控制權與他人分享，而得以獨享利潤。不過任何合資多少需要一定程度的互信，陷入學習競賽的雙方缺乏互信，這樣一來合資企業又如何能順利運作？

這樣一來，為什麼不乾脆購買技術或是從事企業併購，然後獨資經營就好？一方面是先進的技術未必買得到，企業併購對方也未必願意，而且還有對方國家的管制因素；但是即使完全沒有以上的考量，從技術學習的角度而言，雖然合資僅僅擁有半數的股權與控制權，不過有時更能夠學習新技術。Karl Polanyi將知識分為顯性知識與隱性知識，前者是可以寫下的知識，後者是無法寫下的知識，例如游泳技術，顯性知識如同科學知識，可以透過課本或是文件習得，但是隱性知識則必須透過親身接觸，從做中習得（learning by doing），後者因為無法自市場上購得，有時對於企業的競爭優勢更為重要，而合資有時正提供這樣一種管道促進學習與技術移轉。

因此多數的企業對合資可能產生的技術移轉的效果十分敏感，即使中國政府有種種技術移轉的規定，但是企業並不會平白無故將最重要的知識傳授他人而不加保護，以免流失核心競爭力，甚至在中國扶持未來的競爭對手，因此企業往往採取各種保護措施來避免核心技術流失，這或許就是為何在中國政府種種嚴格的技術移轉規定下，中國企業依舊只能學習到非核心技術的原因。

國際企業在合資中保護核心技術的做法如下：

一、將技術予以模組化（modularity），也就是將系統中的某些部分結合在一起，這些部分可以連結、結合或是交換資訊或是資源，然後透過共同的介面與其他模組結合，使得系統最後發揮功用。將最關鍵的技術模組化，在他處生產，再至合資企業組裝，以避免對方學習，例如可口可樂的配方，或是飛機的引擎等。

二、將互補性資產（complementary assets）配置在智慧財產權保障較健全的國家。Minyuan Zhao發現美國國際企業在中國與其他國家從事研發活動時，會利用公司內部的機制來取代外部專用體制不健全的缺憾，將互補資產置於美國等保障較佳的國家，而透過兩者結合來確保創新利益，使得在智財權保障不足國家的學習者無法學習到互補資產的知識，即使有當地部分的知識也難以獲利。

三、限制合作的範疇（scope）。Joanne Oxley等人研究跨國合資企業時，發現如果對於合作夥伴有學習競賽的疑慮，便會依據威脅的程度，調整合作的範疇。例如當合作夥伴可能向你學習技術後，轉而在第三地從事類似的活動與你競爭，這時學習競賽的風險最大，可能因為合資的一棵樹而喪失了一片森林，因此當合資雙方在技術或是產品最終市場的重疊度很高時，會縮減合作範圍。

四、採用對方的學習能耐無法吸收的技術，或者是技術的實現需要對大型複雜系統的理解與學習，遠遠超過對方個體的學習能耐。有時技術的實現甚至需要整個生態系的合作平台，更為對方吸收能耐所不能及。

五、人員的甄選。在形成合資企業之初，雙方對進入合資企業的人士均有否決權，這時可以在事前便排除不必要的可疑者，以促進未來的合作。另外，也可以透過核心小組的方式，限定做中習得的機會只有己方的人士才能參與，這個概念類似於組織的模組化。最後，還可以簽訂技術授權範圍與應用市場的契約。

這便是目前國際企業用來避免合資企業中偷竊技術問題的解方，或許也是中國除了制度不健全與技術投資存量不足外，何以在政府與民間各種手段獲取技術的情形下，依舊無法快速取得高階技術的原因。最近習近平在博鰲論壇上表示，中國將放寛外商投資限制，加強保護知識產權，改善投資環境，與提升中國市場的透明度和規範。以上這些國際企業對技術的保護措施，或許會因為制度環境（如智慧財產權的保障）的改善，而減少使用的比例，但是不會全然放棄，這是所有參與中國市場的企業所必須共同認知的。