精神衛生法修法 民間九大訴求全未採納
文／公庫記者吳容璟
立法院社福衛環委員會於4月20日、21日逐條審查《精神衛生法》修正案。民團指出行政院版草案仍以強制醫療為導向，缺乏社區支持的實質內涵，11個長期關注精神病人及照顧者的人權、司改、第一線照顧工作者、病人及家屬團體組成「精神衛生法修法民間聯盟」，於4月19日共同提出民間版草案並送交各大黨團，盼此次修法納入病人及照顧者的聲音，設立能取代強制住院的「社區危機處理機制」，讓社會不再以「管控、風險」來思考人民的心理健康需求。
聯盟提出九大訴求，包括：
1.完整多元的社區支持體系；
2.可減少強制性治療的「社區危機處理機制」；
3.提升心理衛生中心層級以整合跨部門資源；
4.完善出院準備計畫使服務不中斷；
5.強制住院緊急安置期縮為七天；
6.病人及照顧者參與決策機制；
7.機關義務明確化；
8.增列照顧者支持服務、移除對家屬的不當裁罰；
9.平等尊嚴對待病人，保障其知情權及避免媒體汙名。
不過，兩日的修法過程讓民團相當挫折，直呼是「讓精神病人、照顧者及工作者最失望的一天」。立委王婉諭在會中更是一度哽噎，批評衛福部聲稱聽取眾多民間意見，但民間版草案卻連一條都不願意採納，更以母法不需要訂太細為由，拒絕明定主責單位、未來資源如何挹注，頻頻轉移焦點只顧著宣傳自己已經很進步。
「衛福部真的有想做好社會安全網嗎？」王婉諭質疑，當她指出社區支持服務不足時，衛福部回應心衛中心已足夠；談到精神病人及家屬需要24小時危機處理的專線電話時，回應已有全國性的專線「精神醫療緊急處置線上諮詢專線049-2551010」，但這支專線是專供警消及一線工作者通報，而不是給病人及家屬使用，相當矛盾。
王婉諭強調，民間現有兩支提供給精神病人及家屬的專線電話（心家庭專線、伊甸精神疾病照顧者專線），每年三萬通電話但遲遲爭取不到補助，民間做到政府做不到的事，政府卻連輔導與補助都不肯給，持續讓民間自己花錢設置，「這就是聽見民間的聲音？這就是社會安全網很重要？」
聯盟召集人、社區入家工作者專業促進聯盟發言人廖福源更直接痛批，如果政府部門只能看到執行面的困難，藉口這個不能做、那個不能做，那真的不需要修法。他失望地說，民間等了15年才有此次大規模修法，但衛福部仍以醫療專業為導向，看不見病人及家屬對社區支持的迫切需要，放任他們自生自滅。
廖福源舉例，會中討論到政院版草案第19條，中央得依照人口及醫療資源、心理衛生資源分布等情形劃分責任區域，建立「區域心理健康促進、精神疾病預防及醫療服務網」。有鑑於草案中沒有其他條文談到社區支持體系的資源分配，因此民間版草案及立委王婉諭提議於此條再新增「社區支持網」。
衛福部次長李麗芬及衛福部心理及口腔健康司長諶立中表示，「醫療服務網」及「社區支持網」概念不同，前者是將精神醫療網分為七區，每個區都由一個核心醫院結合其他醫院做資源分布，而「區域」的概念是源自過去缺乏精神醫療資源，先設立幾個資源豐沛的療養院，再以其為核心支援其他醫院，但社區支持重視在地性，要公私協力並回到各縣市布建，「沒辦法由誰去支援誰」。
衛環委員會召委、立委林為洲則認為，社區支持稱為「網」並不違和也不矛盾，因為人不可能跑到很遠的地方尋求服務，社區支持也應以區域建構，而建立區域的精神疾病預防及心理健康也是衛福部應推動的工作，疑惑為何不願寫入條文，也擔憂是否不放入會導致主管機關只重視醫療而不重視社區。
對此，心口司司長諶立中回應「其實主要是沒辦法執行」，因為醫療系統有醫院等大型機構，比較可以用網絡的方式建立，而社區支持則沒辦法用這種方式建立。衛福部次長李麗芬補充，醫療資源的佈建主要是中央主導，而福利支持的部分則是地方政府主管，中央要負責督促每個縣市都做資源佈建，而不是某個縣市資源較多，所以要支援別的縣市的概念。
「如果網絡的概念，就是一定要誰去支援誰的話，那這種修法層級也太低了！」廖福源批評，社區支持網不用依循醫療服務網的概念，應該是由中央建立全國如何在社區中支持、照顧人民心理健康的準則，「就像社區總體營造也是中央定，再回到地方社區自行因應」。尤其現在各種支持服務的「點」分散，無法連在一起形成面，只有中央有力量將這些點串起來，結果衛福部卻推託是在地性的問題，「以後就完全地方自治好了，不用中央定辦法」。
王婉諭也指出，醫療服務網的概念是源自過去沒有醫療資源，如今正是嚴重缺乏社政衛政及各政府單位與社區支持服務的連結，導致資源無法往前推動，更凸顯「社區支持網」的重要。即便回到地方政府負責佈建，資源也是來自於中央，例如社會安全網計劃就包含社區量能的佈建。
經過兩日的逐條審查，最終衛環委員會決議不送出委員會，擇期繼續排審。
精神衛生法修法民間聯盟表示，2019年7月犯下臺鐵嘉義站殺警案的鄭姓男子患有思覺失調症，他在犯案前曾到處求助，卻沒有獲得任何回應與支持，假如當時台灣已有完整的社區支持體系，或許就不會發生憾事。
現行《精神衛生法》過度強調醫療而忽略社區生活的重要，導致「要不要強制住院」成為唯一選項，盼此次修法確實呼應聯合國身心障礙者權利公約（CRPD），納入病人及照顧者的聲音，讓每個人民在心理與精神健康受到挑戰時能被社會撐住。
訴求一：完整多元的社區支持體系 法條要到位
聯盟希望「社區支持」四字不能只出現在定義，更應明確寫入法條中，才能讓資源順利導入社區，如民間版草案第3條，希望在「社區支持」定義中詳列服務項目，並明確分配權責機關，例如「社區支持部分所提供之服務，由社政單位負責；關於心理支持與健康促進由衛政單位負責」；第19條，資源分配應納入社區支持網；第46條，協助病人就醫並協助轉介社區支持服務等。
「精神病人只有少數在機構裡安置，但大部分都在社區中生活」，新北市康復之友協會總幹事謝詩華認為，社區支持應該提供支撐病人生活的各式服務，包括心理支持、生活重建、自立生活、居住式服務、由同儕運作或提供支持的服務、就業交通等協助，此外也應提供照顧者支持服務，包括照顧者諮詢專線、教育訓練、照顧者間的互助支持等。
訴求二：可減少強制性治療的「社區危機處理機制」
「精神衛生法等了15年才有大規模修法，應該定下未來十年的努力方向，而非只是加了法官保留」
人權公約施行監督聯盟召集人、陽明交通大學公衛所教授黃嵩立指出，這次修法雖然將強制住院改由法院裁定，但根據聯合國身心障礙者權利委員會觀點，即使加上法官保留原則，仍違反CRPD。因為CRPD期待各國應朝向「沒有任何人被強制住院、治療」的方向努力。
黃嵩立認為，每個人的人權都應受保障，病人接受治療前應先獲得同意，實際上許多被強制治療者都有受創經驗，破壞醫病間的信任關係，反而對長期治療有害。雖然現在無法立刻廢除強制住院制度，但政府應盡力減少強制住院。
聯盟訴求，參考國際作法設立「社區危機處理機制」，在病人及家屬面臨危機（急性發病）時，藉由「24小時危機處理熱線」緩解不安、釐清問題，判斷該提供專業團隊入家關懷，或短期離家進入兩週的喘息住宿，輔以同儕支持系統讓患者得到心理支持，上述方式都在國際上證明可有效緩和病人、減少發病機會，避免強制住院的狀況。
黃嵩立強調「強制住院不等於強制治療」，根據歐洲國家統計，被強制住院的病人只有不到四成需要接受強制治療，在澳、英、德、希臘、荷蘭等國家，強制住院和強制治療是分別審理，入院後醫院先採取許多方式緩和病人，包含交談、給予安靜空間、提供食物、信任者協助等，這些措施都無效時才會強制治療，建議台灣也應擬定強制治療的程序，尊重病人的自主權。
訴求三：提升「社區心理衛生中心」層級 比照「家防中心」
廖福源表示，目前社區心理衛生中心主要由心衛社工及關懷訪視員進行個案管理，但工作者常反映難以爭取跨部會、跨局處資源，社工必須自己想辦法聯繫不同的部門。因此希望提升心衛中心的機關層級，如同《家庭暴力防治法》第8條中「家庭暴力防治中心」的存在，整合跨部會資源設立單一窗口，成為建構社區支持網的中心。
廖福源指出，社安網第二期計畫預計成立71處社區心理衛生中心，希望有「多重並存」需求的精神病人及家庭，透過心衛中心就能獲得跨局處的地方資源，而社區危機處理機制、病人及照顧者專線等更可一併設置在心衛中心，「當政府落實社區支持，心衛中心就能成為一艘船，依照不同需求運送至社區支持服務單位」。
訴求四：落實出院準備計畫 使服務不中斷
嘉義市心康復之友協會總幹事張朝翔表示，精神疾病患者一生必須面臨數次疾病的起伏與危機，每次住院短則兩個月長則半年，除了原本的生活、學業或工作被中斷，出院後更難以回歸社會，因此「出院準備計畫」相當重要卻從未落實，醫院或社區的個管師不會與病人討論出院後生活如何延續，也不會協助轉銜社區支持服務，導致家屬與患者要自己找資源。
政院版草案第32條，要求精神醫療機構於病人出院前，與病人共同擬訂出院準備計畫，而民間版則增添「應經過病人同意，邀集病人、家屬或保護人、出院後銜接之心衛中心個管員」共同擬定出院準備計畫，計畫內容應包含門診、居家照護及相關轉銜服務，並建議納入醫院評鑑項目鼓勵執行。
張朝翔認為，長照服務出院前有評估人員到院評估，出院後有長照專員到宅確認，精神疾病也應比照辦理，此外也應提供病人及家屬「資源地圖」，羅列社政、衛政、勞政等資源或社區支持服務，使患者及照顧者更有力量重新面對被疾病打亂的生活。
訴求五：強制住院緊急安置期 7天足矣
「緊急安置期」是指，嚴重病人有自傷或傷人之虞，經專科醫生判斷有「全日住院治療之必要」且嚴重病人拒絕住院時，地方主管機關得指定精神機構進行緊急安置的期間。現行《精神衛生法》第42條規定，緊急安置期不得超過5天，並自緊急安置之日起2天內須完成強制鑑定，經鑑定有「強制住院必要」則進入強制住院審理程序。
台灣人權促進會秘書長施逸翔表示，此次修法將「強制住院」從原由衛福部審查會改由法院裁定，本是保障人權的美意，卻為了留給法院審理時間將原本5天的緊急安置期拉長至14天，嚴重侵害人身自由。
他強調，精神專科醫師認為完整的72小時（3天）是最能落實強制鑑定的時間，再加上協助法院進行相關行政作業4天已相當足夠，總計7天是最妥當的緊急安置期。
施逸翔指出，政院版之強制住院審理程序，由法官一人為審判長與兩名參審員組成合議庭，然參審員身分只剩下病權團體與專科醫師，多元性嚴重少於現行由七種專業組成的衛福部審查會，因此民間版草案第68條將參審員增加為四人，除了原有的專科醫師與病權團體各一人，還應在護理師、職能治療師、心理師、社工中遴選一人，另在病人團體、病人家屬團體中遴選一人。
訴求六：病人及照顧者參與決策機制
「由同儕運作或由同儕提供支持之服務，是社區支持中不可或缺的一環」，臺灣失序者聯盟理事長王修梧提到，同儕（同樣經歷精神疾病經驗者）關係有助於精神病人之間互相支持，透過發現彼此相似的經歷，發展出各種抗衡的求生技巧。
美國紐約「降落傘計畫」相關研究指出，在精神障礙者使用「由同儕運作」的危機喘息中心後，每個人每月的住院率減少2.9次、醫療支出減少2,138美元（約新台幣6萬2千元）。
王修梧表示，此次修法行政院雖處處強調CRPD，卻忽略公約基本精神「所有關於我們的事都需要我們的參與」，衛福部並未透過訪談或問券調查精神障礙者的意見，更未履行CRPD第七號一般性意見，公部門在制定法律與政策之前應「密切諮詢障礙者」，也應優先考量身心障礙者組織的意見並使其參與決策機制。因此，民間版草案第16、17條，增加病人團體、病人照顧者團體的政府諮詢會席次。
訴求七：機關義務明確化
廖福源表示，過去資源會集中在醫療，正是因為主責單位「心理及口腔衛生司」以治療為主，此次修法仍未明確指出衛福部各司署的義務，例如衛福部內的社政單位：社會救助及社工司、長期照顧司、社會及家庭署等，希望此次修法將其他司署納入共同主責。不過他也稱讚，此次政院版草案的確有進步，不再只把焦點放在衛福部，一併要求各級主管機關包括勞動、教育、文化、通訊、內政、國防等部會，皆應制定相應的心理健康機制。
訴求八：增列照顧者支持服務、移除對家屬的不當裁罰
身為20多年經歷的精障者家屬，台灣家連家精神健康教育協會理事長黃莉玲感嘆，全台每年有250萬人次的精神科就診，更有多達20萬人領有精神疾病重大傷病卡，但政府針對精神障礙家屬的衛生教育、支持資源卻是少得可憐。多數家屬未能在第一時間得到正確的照護知識也不知該去哪求助，只能無奈看著孩子的病情惡化。
「政府沒有提供任何資源給家屬，還對家屬裁罰，真的說不過去」
黃莉玲說，政院版草案第28條增列「有扶養義務者未盡扶養義務」要裁罰6萬元以上30萬元以下罰鍰並公布姓名，但是目前九成以上的精障者由家屬照顧，往往獨自承受照顧的辛苦，政府應該積極提供照顧者資源而不是用處罰的方式對待，況且《民法》已規定相關扶養義務，其他身心障礙類別也未設有此規定，已然有失公平。
長期擔任伊甸基金會「精神疾病照顧者專線」接線員的黃莉玲表示，家屬需要在病人發病初期就能得到完整健康教育課程、出院後的多元服務，更需要針對家屬及照顧者的支持服務，比如提供家屬諮詢的專線電話，除了指引家屬連結社區資源，更能讓家屬獲得暫時的喘息，但如此低成本、高效能的服務卻未能獲得政府補助，只能靠民間自籌款項。
尤其，聯盟指出，政院版第21條獎勵民間設立精神照護機構，卻未包含「社會福利機構、病人團體、病人家屬團體」，甚至禁止設立法律規範以外的服務機構，大幅抹殺服務的多元性，除了上述家屬諮詢專線不在獎勵範圍內，國外行之有年的「同儕工作者」支持機構也不能在台開設。聯盟認為應改以「輔導、監督、協助轉型」的方式，而非禁止。
此外，黃莉玲談到因為精神疾病汙名化，過去在新莊設立新北市康復之友協會工作坊時遭到鄰居抗議，但政府沒有提供任何協助，希望此次修法強化政府課責，當民間辦理精神照護服務遭遇社區鄰避阻礙時，政府能協助排除。
訴求九：平等尊嚴對待病人，保障其知情權及避免媒體汙名
民間司改會法律政策部主任林俊儒表示，民間版第1條特別將「平等尊嚴」入法，希望落實CRPD「尊重病人尊嚴、平等基礎上有效參與」的理念，保障病人治療的知情同意權，執行強制治療前應善盡告知義務、盡量取得病人同意，除了尊重自主也更能有效治療。在避免媒體汙名及不當報導方面，除了不得使用歧視用語，也不能揭露個資及洩露隱私。
在拘束人身自由方面，林俊儒建議應擬定詳細的執行規範。他提到，病人被強制住院之後的各種身體拘束或治療方式也應受到憲法保障，參考2018年德國聯邦憲法法院對於精神機構採取「身體束縛措施」的判決，五點式或七點式的身體束縛達到30分鐘以上就屬於「機構內有限行為自由遭到完全剝奪」，違反德國基本法對人身自由的保障。
因此希望台灣的修法方向，應盡可能達到此高度，至少應有強制住院、強制治療時，針對「人身自由拘束」明確的程序規範與執行辦法。
※精神衛生法修法民間聯盟：人權公約施行監督聯盟、台灣人權促進會、同心圓社區復健中心、社區入家工作者專業促進聯盟、財團法人民間司法改革基金會、新北市康復之友協會、嘉義市心康復之友協會、臺灣精神康復者社區服務行動聯盟、臺北市康復之友協會、臺灣失序者聯盟、臺灣家連家精神健康教育協會
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