臺灣垃圾政策變遷史（下）：政策變遷下一線清潔勞動者的角色與風險

原作者：賴偉傑

本文為簡短版，完整版請按此下載閱讀。

臺灣的一線清潔勞動者相當廣泛，以「資源回收」角度來看，包括個人資源回收（拾荒體系）、中小型資源回收商、資源回收再製工人、政府清潔隊員等等。隨著回收政策調整，他們也從早期的分工互補，漸漸轉向競爭、取代。

1.                 拾荒者的角色與變遷

1983年的臺灣的流行歌曲《酒幹倘賣無》生動描述了臺灣社會有不少人以拾荒來養家活口。這首歌是改編自更早的一首閩南語歌曲，1947年版本的歌詞裡就寫到「有酒矸通賣無，歹銅仔舊錫，簿仔紙通賣無」。其中「酒矸」就是玻璃酒瓶，「歹銅仔舊錫」就是破銅爛鐵各種廢棄金屬和家電，「簿仔紙」則是各種紙類。

拾荒體系在尚未有完整回收政策及配套措施的年代，扮演著強大且深入回收一線的功能，而且構成臺灣回收產業鏈裡最基層的角色。這個體系屬於「地下經濟」的非正式部門，但也吸納了大量就業人口以補社會福利與救助體系的不足。

到了1988年，政府開始推動「資源回收」法制化。拾荒業者因為無法納入政府建構的回收補貼制度，曾有加入「廢棄物運銷合作社」成為會員的模式；或政府依《公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法》增列所謂的「丁種」機構（只得從事清除資源回收物），來輔導和管理。隨著1997年政府把「資源回收基金制度」從壟斷性改為開放性，這些過渡方式也告一段落。

傳統拾荒體系，隨著政府清潔隊「三合一」，以及很多民間慈善機構「資源回收」志工的義務投入，被排除在各種制度規劃和考慮之外，因此漸漸消失。

2.                 「回收四合一」、「垃圾不落地」裡的清潔隊收運問題

臺灣廢棄政策的變遷，其實也包括了很重要的「收運」體系。這裡最重要的「節點」，其實是第一線的「清潔隊」。

臺灣的廢棄物，一般分為家庭廢棄物與事業廢棄物。前者是由地方政府的「清潔隊」負責收運，後者則由「代處理業」來收運。然而，臺灣很多小商家、小工廠或小公司是「住家店家」混合，所產出的垃圾跟家庭垃圾差別不大，因此也形成很多模糊地帶。

這些灰色空間，造成了很多隨時緊張的細節。

臺灣經歷了很多的廢棄物政策變遷，而這些變遷也代表著第一線清潔隊員工作內容與作業方式的調整，包括：

1997年：環保署推動「資源回收四合一計畫」

1997年：臺北市「垃圾不落地，資源回收三合一」

2000年：臺北市全面實施「垃圾費隨袋徵收」

2003年：環保署垃圾強制分類試辦，垃圾不落地

2003年：環保署推行廚餘回收（分離清運）

2005年：環保署推行巨大垃圾（包括傢俱）回收再利用

2005、2006年：環保署分階段全面實施「垃圾強制分類」

2010年：新北市全面實施「垃圾費隨袋徵收」

地方清潔隊屬於地方政府，收運規劃自行決定。臺北市在1997年之前，是請市民把垃圾在晚間約9點之後放置街頭定點，清潔隊來收。雖然這種方式對大家很方便，但夜裡臺北市街頭猶如零散的大型垃圾堆置場。因此臺北市在同年推出「垃圾不落地，資源回收三合一」。也就是在「不落地」的成功基礎上，才後續推動了「垃圾費隨袋徵收」。

臺北市的「不落地」模式是把垃圾車、垃圾車外掛廚餘桶、回收車都開到一個定點，停留較長時間(10-15分鐘)後再開往下一個定點，讓附近居民可以把垃圾帶過來。但有人覺得要走一段距離很麻煩，而且影響附近交通，所以遇到不少反彈。要改變大家的行為模式其實是很困難，當時還開了很多罰單，但久了大家也漸漸習慣。

當時的配套措施，其實還包括傢俱、家電、庭院樹枝等大型廢棄物，可與環保局清潔隊約定時間、地點，免費清運，給了居民很多減量與回收的方便，但也的確增加了清運的複雜度。

3.                 誰的方便，誰的麻煩

「定點清運」vs「沿線清運」

除了最早推動「不落地」的臺北市是全面「定點清運」，臺灣其他縣市是以「沿線清運」為主。

所謂「沿線清運」，就是垃圾車「沿線」慢慢開，這樣垃圾車和回收車就會來到離家比較近的地方，方便民眾投放，但「給民眾方便，就是給清潔隊添麻煩」。

民眾有的偷懶，會把回收袋直接扔上車，有時還會砸到清潔人員。另外因資源回收車空間不大，車上的清潔隊員必須迅速破袋再做粗分。車在行走，清潔員要帶安全帽系安全繩，一邊抓欄杆一邊作業，很辛苦且很不穩。另一方面，清潔隊的司機也壓力很大，垃圾車開進巷弄，會造成交通阻塞，甚至造成車禍意外。舊社區巷弄狹小，風險更大。

「資源回收細分」vs「粗分」

資源回收的宣導，由原先的「家中細分」調整為清運時「粗分」（分3類，垃圾、廚餘、資源回收）。根據清潔隊員的經驗，這不但改變了民眾原先早已養成的習慣，且讓民眾在「資源回收物」中偷渡垃圾的比例增加。

一線回收車上的勞工朋友提到，最頭痛的是保麗龍（聚苯乙烯，Polystyrene，簡稱PS）：「是可回收，但都貼錢補助，而且很佔空間，在回收車上對工人是最危險。」（編者按：當車在移動，清潔隊員站在佈滿保麗龍包裝盒或墊的車上，容易踩踏不穩，失去平衡，造成危險。）

4.                 誰來決定「模糊地帶」？

回收清運的問題多且雜，第一是會造成勞工車上作業的安全問題；第二是「受理回收」時易引起跟民眾現場紛爭的問題；第三是模糊地帶，「事業廢棄物回收」算不算回收？

很多問題幾乎天天困惑著清潔隊員，像是：

「強化玻璃有黏膠，廠商其實是不收的。但要便民還是遵照政策？」

「材質規範很重要，塑膠不好認。」

「安全帽，是複合材質，拆解人工費用高，如何符合回收機制？」

「碎布一條街，全部下腳料用專用袋，收不收？焚燒還是回收？」

「有裡長收了一車倒閉公司的制服，要我們怎麼處理？」

「自助餐店餐盤，收不收？」

「機車行的廢棄輪胎，收不收？」

這些爭議造成了很多困擾，有惡劣民眾以「我要檢舉你」威脅清潔隊員，更有些民眾一時激動，動手、甚至動刀威脅。

另一個問題是民間一些資源回收體系，如拾荒業者、慈濟、村裡長等，會把好的可賣錢的回收物揀去，壞的丟給清潔隊。而回收行情越來越差，因此回收後堆置變多，佔空間且有火災風險。

5.                 清潔隊員的角色、定位與工作環境

正式的清潔隊員在臺灣算公務人員，起薪大概33000新臺幣左右，薪金會隨年資增加，算是相對有（法律）保障的工作。其他還有約聘雇、「以工代賑」的掃街等形式。早期清潔隊員的員額和工作機會，有一些是屬於地方政府首長的調度權責，但現在多是制度化和考試征選機制。2000年之後，少數地方有工運團體進入清潔隊員工會擔任幹部，所以開始有比較自主和進步的工會主張，也有了與資方（政府）談判協商的實力，但尚無激烈的抗爭或罷工行動。他們對於政府未來是否把清潔隊員的工作轉向民營化或部份外包，一直保持強烈反對和警戒的態度。

但也正因為清潔隊員是公務人員而不是所謂勞工，所以社會地位處於一個比較曖昧的狀態。民眾希望收垃圾時垃圾車離家越近越方便，但平常越遠越好。以新北市為例，很多清潔隊越遷越偏遠，工作環境的水電、遮蔽也不是很完善。辦公室有些甚至在堤坊外，遇颱風警報，還需遷移；而且經常因都市規劃、房價等原因被迫搬遷。場區位置不方便，資源回收二次分撿回去也不見得有好的作業場所，所以在車上就得處理。「其實配套、完整場區，可減少工作傷害，但一般卻都是很克難（很隨便，因陋就簡）。」

除此之外，臺灣清隊員的工傷問題也不少。除了前述的載具（垃圾車、資源回收車）設計與作業過程站立造成的摔傷摔死等問題，還有不慎跌入掩埋場和高溫底灰罹難等職安不完備造成的悲劇。

6.                 關於公權力的再思考

為了不讓清潔隊員當夾心餅乾，公權力的清楚規範和介入十分重要，這涉及以下議題：

a.                 政策支援建立定點清運制度

b.                 清運過程民眾配合

c.                  「強制分類」是以勸導、拒收還是開罰單為主？需有清楚規範和法源

d.                 更清晰明定垃圾源頭及材質的法令規範

e.                 評估確認民眾是「粗分」還是「細分」？

有清潔隊員的工會幹部認為，關鍵是民眾與清潔隊之間，沒有機會和機制可以好好互相理解。

像是「定點清運」的要求，因有清潔隊員作業中摔下不幸往生，全台工會提出「反站立，要安全」。這牽涉到在現有載具和收運方式衍生的對清潔隊員的日常安全威脅。既然臺北市已經實施可行的方法，有關當局就應好好說明，下決心全面改善才對，而不應再以便民為由，讓問題繼續存在。

另外，要求清潔隊員去做社區民眾自己該做的社區清潔工作，並不合理。清潔隊員的角色，的確因為廢棄物政策從昔日的後端處理逐步轉型為「零廢棄」的前端管理和循環體系而不斷改變。很多的勞動過程以及風險，應該被看到、被理解，進而慢慢發展出更友善的解決模式。

結語：垃圾不只是垃圾——從垃圾中學到的幾堂課

垃圾從來都不只是垃圾。我們從垃圾中學到了幾堂課，而這些課也將帶來更多新的課題讓我們去思考和面對。

從鄰避到替代方案

臺灣經驗裡，一個重要的面向就是民間團體在應對垃圾問題時，均試圖將議題從「別蓋在我家後院」延伸至替代方案的選擇，並推動政策翻轉。

另外，在推動社區參與時，不只是針對垃圾分類，而是以此為切入點，讓巿民產生認同，他鄉變故鄉。過程包括：建立參與式制度，以落實居民自治；瞭解社區需求為何，提升居住價值；建構在地社會網路與共同成長記憶。

就是要讓你願意分類回收

臺灣的垃圾管理變遷經驗，其實是拼命讓你方便、讓你願意分類回收的「制度性」誘因與配套：

a.                 垃圾收費：垃圾處理是需要花錢的，不是大家一起出也是用大家繳的稅金，少垃圾少收費成誘因。

b.                 回收基金會：回收物不算垃圾，不論高值、低值，回收物一定有人收，回收需成為「有利可圖」的產業。

c.                  廚餘：廚餘分離不算垃圾，但尚未成為迴圈產業。

d.                 分離清運：垃圾、回收物、廚餘、巨大傢俱，不會混在一起。

e.                 讓「受害者」被看到：看到焚燒、填埋處理的受害者。

但最後一點的「受害者」，在臺灣經驗中還有沒被看到或看清楚的——不當的回收方式和制度會造成「環衛工人」容易受傷；垃圾混燒、混埋、不回收容易造成二次污染，進而讓「大眾健康」和「農產食安」受影響。

臺灣垃圾議題的公民行動經驗再反省

從臺灣廢棄物政策變遷的歷史經驗來看，公民團體的參與，是推動垃圾管理政策軸線翻轉的重要因素。可惜的是，環保團體並沒有進一步跟工會體系建立更多實際的夥伴關係，也沒有從勞動過程探究更好的收運方式與制度性的改進空間。

另外，很多簡單的社會迷思，也必須糾正。譬如，很多人以為臺灣這幾年垃圾減量很成功，所以「垃圾量減半，人力就應減半」。甚至一些地方政府首長也常常這樣想且脫口說出這些想法。但從實際的垃圾收運作業過程得知，資源回收、垃圾分類、分離清運這些政策，也讓清潔隊的收運過程更為複雜。而這些梳理，是非常重要的，也有助於訂定更清楚的規範。

不只是迴圈經濟

臺灣從後端垃圾處理邁入「零廢棄」的前端垃圾管理，也宣示將走向「整合性產品政策」(Integrated Product Policy, IPP)——以生命週期之環境管理策略，實行類似歐盟的產品導向環境政策，在產品生命週期的各階段，改進產品的環境績效，以產品環境化設計輔以廢棄物回收處理管理，解決環境問題。

但「迴圈經濟」和「從搖籃到搖籃」，不應只針對產品，還應該包括整個產業，甚至整個服務系統；不應只是個案式的推廣，而應盤點既有的政策工具，進化為制度性推動的整體配套。

台灣的民眾怎麼在改革廢物處理政策的過程中參與? 上一集已為你揭曉，按此收看。