立而不用的《國安法》和澳門司法制度的新常態（下）

前文提要：即使澳門沒有如香港般的本土主義出現，但習近平的「總體國家安全觀」仍然對澳門的法律體系構成重大影響。這種影響卻並非反映在《國安法》或《基本法》第23條的實施，而是透過司法體系直接執行。2019年警方禁止一宗涉及香港政治運動的公開集會，當集會發起人作出法律上訴後，法院的判決透露出澳門司法制度的重大轉變…

作者：房間裏的人（社科研究者）

在澳門大學法學院任教過的法學家Ignazio Castellucci曾這樣描述澳門的司法制度：

在總體結構和機制上，可以說澳門的大陸法體系相對普通法體系，更貼近中國的大陸法版本，更靈活、對司法先例的約束力更少。在澳門，這種途徑又與高度遵守成文法的字面規定、保守的態度和較低的司法積極性有關。這種僵固的態度似乎共享與某些東歐國家的社會主義司法豁區，相當不同於西方大陸法傳統的趨勢，後者是越來越強調法院在法律制度上擔當的角色。

這種保守和嚴格遵循法規辦案的風格在《集會及示威法》得到很好的體現。第94/2019號案之前的判例中，終審法院只有在政府部門誤引法規或缺乏法律依據的兩種情況下，會支持上訴人的立場。上述情況均沒有在第94/2019號案出現，因此終審法院會支持治安警察局的決定本身並不令人意外。但令人意外的是，終審法院在根據《基本法》和《集會及示威法》，確認澳門居民享有集會和示威的權利和自由後，突然話鋒一轉，對法例作出了新的詮釋：

應該重申的是，至今為止沒有任何一個香港的法定公權力機關將香港警察的某些行為定性為上訴人所指責的行為。反之，根據香港警方公開通報的資料，截至近日，香港警方共拘捕了超過一千名示威者，起訴了數十名示威者觸犯暴動罪。

若澳門警方容許舉行集會，則極可能被人解讀為認同上訴人對香港警方所作的指責，認為香港警方對遊行示威人士普遍使用了酷刑及殘忍不人道的暴力手段，有變相干預香港特區司法、監警機關等對香港特區警察機關應對暴力示威活動所作定性之虞。

更重要的是，澳門特區不能違反有關特別行政區的憲制基本原則，干預香港特別行政區內部事務。眾所周知，澳門和香港兩個特別行政區的設立及其制度是基於國家憲法的有關安排而來...根據兩部基本法的規定，澳門、香港特別行政區直轄於中央人民政府，實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權(《澳門基本法》第1條、第2條及第12條，《香港基本法》第1條、第2條及第12條)...兩部基本法的上述規定及其他各項規定分別確立了一系列有關澳門特別行政區及香港特別行政區的憲制基本原則，確保了兩個特別行政區各自管理其內部事務，實行“一國兩制”、“澳人治澳”、“港人治港”和高度自治。這些特別行政區憲制基本原則由於根植於中華人民共和國憲法和由全國人民代表大會所制定、通過及頒布的全國性法律—兩部基本法，其效力及於整個中華人民共和國，這是毋庸置疑的。

這些憲制基本原則之一就是澳門、香港兩個特別行政區之間的行政、立法、司法等各政權組成、機關等均不得相互干預各自依基本法自行管理的事務；兩個特別行政區與內地各省、自治區、直轄市之間，也不得相互干預各自依憲法和基本法自行管理的事務；更不能侵犯中央依據憲法和基本法所享有的涉及特別行政區的所有權力。澳門特別行政區的行政、立法、司法機關等依法履行職責時，均不得違背上述特別行政區的憲制基本原則。

這是終審法院首次表示存在一些「憲政基本原則」在法律位階上優先於《集會及示威法》裏列明的權利，即便從邏輯上，難以論證為何一個在澳門舉行的集會，可以「干預」香港的內部事務。第94/2019號案因此展示出澳門司法制度出現這樣一種變化，在特定的案件中，它不再「保守」和「嚴格遵循法規」，反而通過對法規進行新的詮釋合理化政府對社會施加的控制。

當民防作為理由

澳門司法制度近年另一個值得留意的變化是一系列擴大警權和可能加強社會控制的新法規，例如《民防綱要法》、《網絡安全法》、《公共地方錄像監視法律制度》、《第22/2018號行政法規》(成立國家安全委員會)等。

因為《民防綱要法》在澳門社會引發較大的討論，下面就以這個法規作為例子，分析其中的內容。2019年法案在立法會進行引介時，保安司對立法的理由陳述如下：

二零一七年“天鴿”風災嚴重破壞澳門特別行政區，並造成重大損失，雖然政府各部門和社會各界已全力應對，但也反映了政府實體、社會各界和市民在危機應對，以及相關制度及其運作方面確實存在不足之處。

儘管民防行動中心已根據現行的制度及運作計劃並因應颱風發展趨勢，制訂了部署和調整的應急方案，而參與民防架構的實體亦各司其職地開展有關工作，努力應對和跟進災後工作；然而，經總結及評估後，澳門特別行政區政府認為在民防行動的實施及協調制度和運作模式方面，都有改善的空間。

此外，當今世界，群體性事件和公共衛生事件越來越複雜，防範亦越來越困難。另外，隨着各國的爭端不斷，各種人為極端因素正對社會生活的安全產生影響，特別是恐佈主義犯罪和重大安全事故，不只造成嚴重的人員傷亡，亦可能為社會經濟帶來毀滅性的後果，情況令人擔憂和警愓，因此，澳門特別行政區政府應重視構建和規範民防行動。
鑑於規範澳門特別行政區民防工作的九月二十八日第72/92/M號法令沿用至今已超過二十五年，有必要制定一部新的法律，更新澳門特別行政區的民防制度並對之重新定位，實現其現代化，以便澳門特別行政區的民防制度配合內部保安制度，特別是保安部隊及部門的架構的修改。

上述的法案引介理由最耐人尋味的地方是，如果立法的原因是因為「天鴿」風災，那麼法案應該把重點放在對自然災害的防範，但澳門政府給予的理由中亦同時並列了「群體性事件」、「公共衛生」、「重大安全事故」，甚至是「恐佈主義犯罪」這些幾乎從未在澳門出現過的情況。因此法案的立法原意更像是呼應「總體國家安全觀」，而非回應本地的需要。

根據2020年8月17號在政府公報上刊登的最終法案版本第八至十二條、第二十二和第二十五條法規，當行政長官宣佈進入「即時預防」或更高級別的風險狀態，就會啓動由保安司擔任聯合指揮官的民防架構，公眾活動會被中止舉行，所有自然人和法人同時有義務協助民防活動，否則有可能構成刑事罪行。然而政府基於何種準則判斷需要進入「即時預防」狀態在法案中沒有提供具體說明，而根據第七條，集會和示威活動包括在可以觸發民防狀態的突發公共事件類型之中。

換言之，假如以後發生和2014年的反離補示威類似的大型社會運動，澳門政府是否會動用《民防綱要法》強制中止示威活動？目前是未知之數，但《民防綱要法》容許澳門政府合法地作出這樣的決定。

因此，如果把「總體國家安全觀」到澳門近年一系列新訂立的法規和終審法院對《集會及示威法》所作的新詮釋，可以清楚看到北京對國家安全的重視，事實上已經把澳門的司法制度由一個「保守的法律仲裁者」逐漸轉變為一個服務於國家安全這個核心國家利益的機制。澳門居民在《基本法》中訂明權利在這樣的新常態下，能否繼續得到保障？

有意思的是Ignazio Castellucci似乎早於10年已有這樣的預感，不妨以他論文中的原文作為此文的結尾:

與香港相比，可以說澳門更少反抗回歸中華人民共和國後的轉變。她是這樣的一個同質化社會：深厚的中國根源、微弱的談判力量，與相對政府政策來說更靈活的法律體系，無論在立法、行政和司法來說都是如此。在語言和技術層面上，她的法律體系也更傾向於引介和執行社群主義的理念（communitarian ideas）。這種傾向性，事實上被過去歷史上和技術上，歐洲社會主義國家法律體系在澳門的順利執行所強化，或作為民法傳統的分支，與羅馬和拜占庭傳統有著古老的聯繫，尤其是近來受制憲派法律思想的影響。

結果，澳門更可能成為兩個特區在法律、政治和經濟變遷等幾個層面上的實驗室：一個為了將中國價值「軟」滲透和疊加進香港的橋頭堡，因為突然引進會招致太大的爭議。