我给国家当客服：热线12345背后的人

“您好，XX市12345热线电话，工号XXXX为您服务，请问有什么可以帮您？”

某市政务服务大厅的500个格子间内，熟悉的接线声此起彼伏。每个话务员都头戴耳机，用温和的声音接听市民来电，每人面前有两台电脑，一台显示来电人信息，另一台查询资料。

“12345，有事找政府。”12345政务服务便民热线的前身是市长热线。1983年，沈阳市率先设立了第一部热线，随后迅速在全国其他城市推广。1999年6月，全国开始启用统一的政务热线：12345。早期，接听电话的是市长办公室工作人员，2000年后，市场化机制引入，热线接听工作外包给大型通信公司，话务系统和运营体系得到发展。

2021年1月，国务院办公厅发布指导意见，提出地方政务热线号码过多，群众办事多头找等现象还较为普遍，要求在2021年底前，除110、119、120等紧急热线以外的政务热线统一归并为12345，提供7×24小时全天候人工服务。

在上述指导意见中，12345的职能也进一步得到明确：12345热线只负责受理诉求、回答一般性咨询，但不能代替部门职能，具体业务、执法等仍由有关部门按职责分工办理，涉及行政执法案件和投诉举报的，12345热线第一时间转至相关部门办理，形成高效协同机制。

近年来，12345的重要性越来越高，群众拨打热线的意识也越来越强。今年春天，上海话务员一天曾收到1446个白蚁防治求助电话。疫情下，最高峰时，每10个南京人中就有一个在拨打12345，扬州单日最高平均每小时受理量610件，同比增长12.5倍，来自江苏省11个地级市178名话务员应急支援。

虽然许多问题在网络上可以查询到模板化的回复，但市民需要的，是一种更为真实的互动，当电话那头有一个活生生的人在接听时，致电者会获得一种情感上的慰藉，这背后更大的框架是“情感国家”理论：我们的政府部门不能做一个冷冰冰的政策问答机，更要呈现出有温度、有情感的一面。而12345话务中心的墙上，也正贴着这样一句话，“用我的服务，让你听到我的微笑”。

Rui Hou是多伦多大学蒙克全球事务与公共政策学院博士后，研究方向是政治社会学与情感社会学。在2015和2017年，他共花了5个月时间，在中国一座2000万人口大城市A和中等城市B的12345话务中心做田野调查，访谈了64位话务员、管理者和培训师，听了近500通市民来电。今年，他对此前的受访者又进行了回访。在这个过程中，他看到了12345背后一个个鲜活的人，见证了他们的努力和困难，也对12345的外包模式进行了分析探讨。

以下是GQ报道与Rui Hou的对话：

12345背后，

是活生生的人

GQ报道：你为什么会对12345感兴趣？你或家人打过这个电话吗？

Rui Hou：我们家后面有一条并不是很宽的马路，晚上总有大渣土车从那儿走，非常吵。按理说居民区的马路上不能走这种车辆，所以我爸妈就打了12345。几天后，那儿就贴了个告示（禁止渣土车通行）。我妈说，好像有效果。

我关注国家治理中的情感劳动工作，正好我爸妈觉得12345挺有效，我觉得或许可以研究一下。2015年和2017年，通过朋友介绍和此前做信访工作的社会关系，我进入两个话务中心做田野调查。

在调查过程中，我观察到，12345系统背后需要人的情感支持，需要有活生生的人去接线，去代表国家、代表政府，回应市民的咨询、投诉，回应一些不满，我好奇他们的情感和故事。

成都市《12345：我们一直在努力》视频截图

GQ报道：话务员都是些什么样的人呢？他们为什么会选择这份工作？

Rui Hou：话务员其实不是政府工作人员，而是大型通信公司的外包话务员，很多人只有职高或大专学历。有些小孩比较迷茫，不知道自己想做什么，在人才市场看到政府热线招聘，专业不限，学历不限，就去投个简历试一试。有些是征地村民的孩子，政府许诺解决就业来的，还有人是想考公务员，觉得来这里能接触到一线政策信息。

年龄都是在20到30岁，尤其新招的，都是20岁上下。在我调研的大城市A，男女比例大约四六开。但在山东的一座中等城市B，话务员有40个女性，但只有两个男性。可能当地有性别刻板印象，觉得女性更有耐心，沟通能力更强。而且当地觉得，女性收入不高没关系，可以嫁人，谈恋爱时说在12345政府热线上班，听起来比较体面、稳定。

还有的人想获得一种意义感，帮助有需要的人。我和一个获得过十佳话务员称号的女性聊过，她每天通勤时长4小时，但她真的喜欢这项工作。她曾帮一个急需某种稀缺血型的病人各方协调、催促，最终成功找到了血，病人给她送来锦旗。她后来路过医院，还去看了那个病人，觉得非常有满足感，有获得感。

GQ报道：话务员一天的工作是怎样的？会遇到什么棘手的情况？

Rui Hou：话务员24小时三班倒，一天大概接70个电话，多的能到150左右。如果都是短平快的咨询问题，解决起来就比较简单，但如果是长时间的电话，话务员的情绪耗损很大，就得喝口水发发呆。

一位话务员深夜接过一个6小时的来电。对方不睡觉，他说你可以去上厕所，但电话不能挂，回来接着陪我唠。有些人可能因为人生的苦闷，深夜睡不着觉，很孤独，想找个人聊聊天，实质问题可能一个小时就说完了，更多是情绪的发泄。

我会专门挑一些2个小时以上的电话录音来听，有时会听到一片沉默。话务员已经精疲力尽了，很长时间都说不出话来。你能跟对方说什么呢，安慰的话都说尽了，对方还在讲故事，他根本不在乎你听没听懂，不在乎你的回应。他从几十年前开始说起，我刚来到这个村，村主任还是谁谁谁，一直讲到2015年。本来深夜就困，对方动不动还问，“你觉得这事谁有道理？”话务员不能轻易表态，只能说，“那您继续说”，直到最后对方自己挂了电话。

有时还会有一些骚扰电话。深夜有人打进来，一听是女话务员，就问，你现在穿丝袜吗？甚至有人格侮辱，你是谁的小三吗？为什么这么维护他们？话务员不能主动挂电话，但如果对方没有实质性诉求，又在性骚扰，是可以挂电话的。可有的来电人熟知规则，先说一会儿实质诉求再骚扰，这时只能警告三次“使用文明用语”才能挂电话。

如何给政府当客服？

GQ报道：在12345当话务员有什么禁忌吗？

Rui Hou：不能拒绝市民的问题，不能很生硬地说这事儿政府管不了，这种话是禁语。实在无法解决的，话务员可以尝试帮市民找一个其他出口。比如征地纠纷，征地已经最终定论了，但可能某个文件有不合规的地方，话务员就可以借此把这个案件再转给有关部门一次。最终结果或许没什么变化，但起码这段时间给了市民一个希望。

话务员也不要随便打情感牌，“哎，我们家也是这样。”这种共情的话其实是有一定风险的，会容易被指认政府无能。话务员还是做好一个客观的工具人，不要投入太多个人的感情。

成都市政府网络理政平台页面截图

GQ报道：跟其他的客服相比，12345话务员的特殊性在哪里？

Rui Hou：假如你是航班乘务员，和飞机、航班相关的问题大多固定。但12345话务员面临着不确定性，因为总会有新的政策出现，你要不停地去学习，不停地去面对新的复杂状态。

企业类客服对客户只要以礼相待，但12345还需要维护法律和政府的威严，需要塑造不卑不亢的态度，既要语气温柔，用标准化的服务用语，但在对方人身攻击时又要做出警告，彰显法律底线。

另外，12345其实承担着一部分国家软形象的功能，在和公众沟通中传递，我们的政府是有情感、接地气、有温度的政府，也给公众情绪提供一个出口，这种功能需要通过动人的情感形象传递，而不是以那种冰冷的理性的话语来传达。

一个女话务员和我说，她接的第一通来电就是有人说，如果工资要不到，现在就要到哪里去跳楼了。女话务员听到了地铁咕噜咕噜的声音，报站声证明这个人真的在往那个地点走。她一边赶快叫组长报警，另一边一直好言劝慰对方，考虑一下家人和朋友，表示会有流程督促解决工资的问题，不至于跳楼。

就这样坚持安慰了一个多小时，最后电话那边没声音了。过了几分钟，电话那边说我是警察，这个人已经被我们从楼上拉下来了，您是12345的吧，现在可以挂电话了。挂了电话，这个话务员后背全湿了，嚎啕大哭。

万一对方真跳楼了，虽然不是她的责任，但她肯定会有阴影。我曾和话务员培训老师聊过，如果我投入了很多感情，但最后没有帮到市民解决问题，那怎么办？培训老师说，她告诉自己每一个学员，要做好自己能做的一切，但不要太在意结果，因为结果是超出你控制的。

成都市《12345：我们一直在努力》视频截图

GQ报道：这份工作的收入如何呢？性价比如何？

Rui Hou：12345的接线工作外包给一些比较大的通信公司，这些公司再外包给劳务派遣公司，话务员的劳动合同是跟劳务派遣公司签的。在一些人均收入5000以上的大城市，话务员的工资只有3000到4000元，多加班能拼到6000元。

收入真的不高，但却要经常当出气筒。一个话务员跟我说，他很害怕政府又在外面贴广告牌或者在电视台宣传12345有多好，好像什么事都管，结果话务量肉眼可见地增长。

但实际上，政府不是什么都管的。一些涉法涉诉、已经进入法律流程的问题，只需等待法院判决，但市民还是会打电话问，政府能否出面来帮帮我们。话务员解释，但对方不理解，一气之下就骂话务员。我访谈过的所有女话务员都哭过。她们认为，凭什么骂我啊，又不是我干的，很委屈。有的男话务员也会情绪崩溃，态度变差，但往往出现两次这样的情况就会被开除。

“12345不是一个

孤立的12345”

GQ报道：为什么政府要把12345外包出去？

Rui Hou：首先是省钱。外包给专业公司，可以压缩成本，防止编制不断扩大，减轻财政压力。不仅中国，欧美也有很多银行和政府热线外包给印度。在加拿大，我一直很惧怕打客服热线，因为口音比较重，有时候真的会听不懂。

而且外包能提高服务质量。早期政府办公室的人接热线，没什么服务意识，可能电话一直响着他也不接，或者一天只接半小时，接电话的态度也比较慵懒。但现在外包模式下，一套成熟的服务体系被挪用过来，可以用KPI来考核接通率和呼损率。呼损率就是市民打进来是忙音或者没有接到的比率，最多只能有3%，尽量做到百分之百接听。还可以考核服务质量，质检人员随机抽取录音，没说欢迎语，扣2分，态度不好，没有控制好情绪，都要扣分。

此外，每年地方政府都要出台群众路线、惠民相关举措，借助12345的力量很有效，12345的数据也能够很好的丰富到政府报告中，很多地方政府都想把12345做起来。做起来就要扩张规模，有更多的话务员，更大的接听量，单独通过自己的人力是不可能实现的，只能通过外包。

GQ报道：除了这些好处，外包模式会面临哪些问题呢？

Rui Hou：我在话务中心做田野调查时，有个画面印象很深：墙上挂着大屏幕，实时更新接听率，当天已经接了多少电话，现在有多少电话在排队。每当在等待的电话超过三个，主管就站起来喊，“手里能挂的电话挂一挂，赶快把接听率保上来，赶快接电话！”

接听12345是一项情感工作，想让来电者满意需要投入时间，但为了保接听率，能挂的电话就挂，通话数量和质量之间形成悖论。

此外，双层外包机制下，压低的薪酬招不来综合能力非常强的人。为了获取廉价劳动力，A市话务中心会和外地的一些专科学校签协议，学生到话务中心实习一个学期。这些外地学生对A市的情况很陌生，尤其是方言化的地名。就类似于北京市民来电说大栅栏（dà shí lànr）的问题，实习的学生可能根本不知道是什么，那对方就急了，“你什么都不知道，凭什么来接我们电话？”

话务员不仅需要知识类储备，还需要高情商。年纪大一点的人可能更善于安慰别人，但现在很多话务员都是00后，大家都说00后是服务行业杀手，因为他们在家里受父母照顾，生活条件也很好，一旦市民打电话来骂，很多年轻人可能就受不了，比较严重的直接跟市民对骂，稍微内向一点可能事后就哭了，觉得做不了这个工作，提出辞职。

我调研的两个话务中心离职率都非常高，一个季度达50%，得不停地招人。而且疫情下，电话量是翻倍的，话务员规模还需要扩张。在新人没来时，有的话务员即使休假了，手机也要一直开着，提供场外支持。

上海市民服务热线招聘页面，来源：上海市民服务热线截图

GQ报道：疫情下，12345面临什么新的挑战吗？

Rui Hou：新的挑战主要来自于疫情的反复性和疫情管控政策的变化。话务员要以最新的政策、最新的解释形成标准化的答案，回答市民咨询。但疫情下，很多地方政策变化很快，部分地区还存在层层加码的情况。比如中央政策说7天居家隔离，但地方就变成14天，市民就会质疑，“你们是不是违背了中央的精神？”

话务员无法回答“是”或“不是”，只能尽量引导诉求，提供尽可能的帮助，比如问对方在隔离中有没有什么生活上的困难，可以帮助协调解决。

GQ报道：如何能够解决这种困境呢？

Rui Hou：归根到底，我们不能把12345看作一个孤立的12345，它其实跟政府的社会治理能力紧密相关，12345只是把一部分财政压力分包出去了，但是并没有把政府的治理责任给分包出去。

12345相当于医院分诊的前台。当全套的社会治理体系变得更加高效，处理问题的流程更加顺畅，前台的分发、解决自然会更快捷，投诉更少。比方说，当我们对疫情的管理更有一致性，决策过程更透明，大家就不用非拿着7天、14天这种事儿去逼一线话务员。当所有的事情有据可查、有法可依，一线话务员就可以很快地给一个答复，不用挨骂了。