廣州市垃圾分類實踐與清潔工人權益保障報告（中）——環衛工/拾荒者在廣州城市垃圾分類中的參與

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廣州環衛工的基本狀況

早在1995年，廣州就在道路與河湧保潔作業上開啟市場化試點，接著在2001年正式出臺法律，開啟環衛行業全面市場化改革。至2013年，廣州65%的環衛作業已經市場化。然而，越來越多的勞資糾紛開始出現，最典型的是2012年底至2013年初在廣州荔灣區、天河區、越秀區、番禺區以及周邊佛山市連續發生的6起環衛工集體罷工事件。

這次大規模連鎖環衛罷工潮，驅使政府反思環衛市場體制中管理混亂的問題，於是廣州出臺了中國第一個環衛行業官方規範，開始收緊環衛外包制度，並逐步回收由政府直接管理。然而，環衛工除了工資標準有了初步規範外，市場化管理中出現的其他問題並沒有改善，福利也沒有顯著提高。可以說，廣州的環衛系統仍然是依照「市場化」的管理模式運作。

處於垃圾處理環節中的環衛工

上篇提到廣州政府的「全流程」管理模型，現在說說環衛工在其中的角色和參與^[1]。

1）垃圾分類和收集

廣州環衛工的保潔作業區域大體分為兩類，一類為市政道路^[2]，另一類為內街巷、居住區^[3]。環衛工日常職責包括道路保潔和垃圾收集。雖然《環境衛生作業管理規範》（下稱《作業規範》）中提到環衛工人亦須承擔垃圾分類工作，但未真正執行。此外，環衛工也會額外撿拾可回收垃圾，自行變賣。

A．           市政道路

根據《作業規範》，環衛工在市政道路保潔時，需要將果皮箱內和公共廢棄垃圾中的果皮、樹葉、剩飯剩菜等裝入「餐廚」垃圾桶內，其他垃圾裝入「其他」垃圾桶內，於垃圾收運時分類裝車。然而實際操作與此有很大的不同。

首先，馬路上垃圾投放和收集均不分類。少部分街道辦要求工人把馬路的樹葉單獨裝桶，當作肥料再利用。但因樹葉額外分揀很耗人力，公司或街道辦需要額外安排工人收集樹葉並分開放置。政府並沒有安排足夠人力支持馬路樹葉分類工作，這樣的實踐僅在部分區域維持2、3個月便終止。第二，政府僅對大型垃圾額外分類。街道辦會設立比較大的放置場，例如一些廢棄/ 拆遷的建築空地，用來放置尺寸較大的垃圾。保潔市政道路的環衛工需將淤泥、木頭、沙發床墊等大塊物品單獨放在路邊，有專門清潔車運輸至放置場。

B．           內街巷、居住區

根據《作業規範》，環衛工需將果皮、樹葉、剩飯剩菜裝入「餐廚」垃圾桶內，其他垃圾裝入「其他」垃圾桶內；花店、花市、家庭清理出來的花、花枝、花葉裝入「廚餘」垃圾桶，包裝物裝入「其他」垃圾桶；花盆、泥土另行派車收集。以上垃圾收運時需分類裝車。

在現實的實踐中亦有很大差距。首先，環衛工只負責內街巷、居住區的相關保潔工作，不進行二次分揀。雖然社區中設置有乾濕兩種顏色的垃圾桶，但社區居民不會分類，工人也沒有職責協助二次分揀，兩類垃圾桶中的垃圾最後是直接混合裝運。區城管局會偶然抽查，若發現沒有乾濕分類會要求街道辦整改。處理方式一般是由下屬環衛工進行一次性「二次分揀」，並拍照回傳給上級，便於街道辦向區政府臨時交差——這樣的監督並沒有真正促進社區垃圾分類的效果。其二，在內街巷、居住區區域中，街道辦僅與大型商場、酒店簽約，沒有納入小型商家檔口的廚餘垃圾。大型商家自行分類後，工人每天負責收集；而小型檔口則自行處理廚餘，多數以混合垃圾處理。工人在其中不承擔分類角色，僅負責收集。

C．           環衛工兼具「拾荒者」角色

雖然在實際執行中環衛工無需承擔垃圾分類的職責，但他們仍然扮演非常重要的角色。他們與其他「專職」拾荒者一樣，收集可回收垃圾來變賣，此為做為經濟來源之一。

與環衛工交流瞭解到，90%左右的環衛工有過撿廢品的經歷。環衛工在上班期間，若看到可回收變賣的垃圾——主要是玻璃、塑膠瓶、紙皮、銅鐵等，會將其放在個人單車上，或找合適的角落存放。以前有環衛班長不允許工人在工作時間拾垃圾的情況，但現在已經有所改善——基本允許工人在自己的崗位上撿垃圾（但不允許離開工作崗位收集廢品），前提是不能隨便放，不能影響市容。

但工人也會面臨動力不足的情況：因工作場所沒有空間，工人收集的可回收垃圾難以找到地方放置；環衛任務重，管理嚴苛，工人經常因小失誤而被罰款，所以有時候會放棄撿廢品；廢品的價格便宜，除非分到好的路段任務，有大量可回收廢品可以撿，否則一般一個月的回收收入最多也就是幾百塊，相當於一個月早餐支出，因此多數工人選擇去打第2份工賺取額外收入（每月基本可多收入一、兩千元）。

2）垃圾運輸和垃圾處理

環衛工在垃圾運輸和處理的角色包括：

A.     收集大型垃圾。環衛工會駕駛電瓶車將大型垃圾運輸到街道辦指定的放置場。

B.     收集廚餘垃圾。主要針對大型酒店、商場。

C.     其他垃圾的轉運壓縮。

工人會將其他垃圾在壓縮車上直接壓縮或送到壓縮站壓縮，之後轉運到垃圾填埋場掩埋。此過程中工人不會二次分類。工人使用的垃圾車輛主要有兩種類型。一種是直輸車，亦稱壓縮車，可以在馬路上對垃圾桶中的垃圾直接壓縮，然後直接送往填埋場，無需轉運至壓縮站。其缺點是馬路上的垃圾類型多種多樣，大小各異，對壓縮品質有影響——壓縮後的垃圾有很多錯位；如有水分等液體，無法及時沖洗可能造成二次污染。另一種是垃圾中轉車，包括小型電瓶車（一次可運輸10桶垃圾左右，主要收集社區、商場等處的垃圾）和大型環保車（可以轉運21桶垃圾）。中轉車將垃圾送往壓縮站後，絕大多數垃圾不會分類，而是直接壓縮。壓縮站的工作人員數量不多：例如天河區的一個壓縮站，每天至少要壓縮20噸垃圾，但僅有4名工人，工作量大且工資少，僅比普通馬路保潔的環衛工多300-500元技術補貼。

環衛工面臨的困境和問題

首先，在市場化模式下，工人福利待遇日漸減少——主要表現為年終獎金、年節所發福利和勞保用品減少等，工人兼職情況非常普遍。2012年底，廣州白雲區和荔灣區環衛工罷工的事由之一，就是以往的福利待遇遭嚴重縮減。過去發放120元紅包，後來變成20元，2013年變成10元。據越秀區人大的調查顯示，越秀環衛工人實際平均工資為3140元/ 月；若雙休日不加班，僅有2324元/ 月；若雙休日不加班，又沒有補貼，工人整體工資則不足2000元/ 月。在城市物價日益上漲的情況下，工人實際工資卻沒有相應上漲，迫使很多環衛工做多份兼職，如送外賣、送快遞、餐館洗碗等。

第二，工人工作量逐年增加。其中一個原因是，在市場化改制下，「吃人頭費」成為外包公司必然的牟利手段。2014年的大學城環衛工罷工中，引爆工人憤怒的一點就是，原本政府核定426人清掃的區域，外包公司僅雇傭了216名環衛工。廣州環衛工本已不足，工人須承擔多餘工作量。據2015年廣州市人大的調查報告，廣州一線環衛工人的缺口為5000人，而當年廣州環衛工人總數為4.5萬人，缺額比例為10%，部分區域甚至缺口達1/3。

另一方面，因為城市建設品質化的要求與標準逐年提高，工人在正常工作時間內難以完成高強度的工作任務，普遍存在超法定時間的加班，勞動強度極大。

第三，雇傭關係不穩定，退休返聘工人缺乏保障。一方面，外包公司每幾年輪換不同的派遣公司與工人簽訂合同，造成工人工齡中斷，規避了解雇工人時的高額工齡補償金。同時，外包公司也經常沒有依法為工人購買五險一金，導致很多臨退休的工友沒有達到支領養老金的資格。另一方面，外包公司乃至街道環衛站開始返聘退休環衛工。退休工人不受《勞動法》保障，其工資、福利待遇、社會保險保障、工作穩定性都大大減低。

第四，環衛體制管理嚴苛，缺乏人性化，工人普遍消極，缺乏積極性。「以罰代管」制度在廣州環衛系統中異常倡狂，工人經常因為小事情——如地上有煙頭等——而被惡意罰款，造成他們缺乏工作積極性。

第五，環衛工作充滿危險，保障不足，職安健問題甚為嚴重：

A.     交通意外頻生：廣州環衛機械化水準低，工人清掃危險的快車道和隧道經常會遭遇車禍。2019年前3個月，廣州至少發生3起環衛工人在崗位上死亡的事故，還有多起受傷，主要是交通意外導致。

B.     在病菌環境下工作：環衛工每天接觸的污水汙物，含有大量微生物和病菌，尤其是壓縮站工人，易感染上細菌性和病毒性疾病——如上呼吸道感染、咽炎等。

C.     體力勞動肌肉勞損，且易出工傷事故：環衛工翻撿和搬運垃圾時手部易受傷，腿腳易摔倒拉傷。大部分工人有關節疼痛、頸肩臂腰腿等肌腱疼痛、風濕性關節炎等疾病。壓縮站環衛工人亦可能遭機器壓傷。

D.    職業性中暑：環衛工長時間在戶外工作,天氣炎熱時可能會出現中暑症狀。調查顯示30%左右的環衛工遭遇過中暑。

以上多數疾病都無法計入職業病或工傷保障——廣州環衛工的保障深顯不足。

最後，環衛工人缺乏住房保障。租房成本高昂，遠超其工資承受能力，以致其住宿環境普遍惡劣。環衛工人大多數為非廣州市戶籍者，街道辦能提供的集體宿舍房源也有限。以越秀區為例，僅12.3%的工人可住在集體宿舍，79%的工人需自行租房。僅有51.7%的工人房屋帶有獨立廚房、廁所，81.1%的工人人均居住面積在10平方以下。可見環衛工的居住環境相當惡劣。

拾荒者的生存處境與垃圾回收參與

拾荒者，大概分為兩種。一種專門收購廢品，在居民區、工廠或工地周圍活動，收購別人不需要的廢品材料，稱斤計算價格。另一種則主要撿拾垃圾，在垃圾桶等垃圾丟棄區撿拾有回收價值的物品。這些「個體戶」把撿來的垃圾分類，賣給更高一級的小型收購站。接著垃圾又被大型收購站打包聚集，送到回收再造工廠。

以前計劃經濟時代，街道設有回收點，每個家屬院設有小型回收站，物資由流動的回收人員上門收取。現代消費社會的興起，加上大量農民工進城，廢物回收行業也成了非正規經濟的一部分，由城市拾荒者參與其中。有統計稱，中國有600萬拾荒者；廣州約有10萬人從事再生資源回收利用工作，每年回收的再生資源產值超過100億元。這些拾荒者並不屬於正規的城市垃圾回收系統，但他們依靠自身體力勞動深度參與垃圾處理中的分揀、分類、收集、運輸等環節，清理巨型城市排出的大量垃圾，推動廢品回收再造產業鏈，讓可回收物在沒有任何政府支持的條件下得到充分利用。

他們的處境同環衛工相比更糟。一方面，他們時常受到政府執法者的驅趕和騷擾。拾荒者在進入主要交通幹道前都會認真觀察附近是否有管理人員，同行之間會互相交流管理人員開始工作的時間和地點，以避開他們的檢查。敵意的社會環境讓拾荒者多數時候必須小心翼翼地在城市尋求生存活動空間，實質上增加了他們的工作難度，減少了他們的生活空間，變相削弱了城市消化垃圾的能力。

另一方面，大量從農村來到城市的剩餘勞動力，投入這個勞動報酬極低、欠缺福利的行業，成為「次級公民」。拾荒者在城市中沒有戶籍，也沒有納入城市的就業和福利系統。此外，健康安全問題同樣也困擾著拾荒者群體——無論嚴寒酷暑、颳風下雨，他們都要去撿拾垃圾，因此皮膚病、風濕病、胃病，甚至交通事故，對於他們都是家常便飯。

^[1] 因廣州範圍較大，本研究主要考察天河和越秀區，均為廣州中心城區，並且越秀區常為廣州垃圾分類行動中的試點單位。本次訪談工人所在街道都曾是垃圾分類試點。

^[2] 市政道路主要包括車行道、人行道、道路綠地、車行隧道、人行過街地下通道、涵洞、人行天橋、交通島、靠近人行道的敞開地及附屬設施。

^[3] 內街巷指通往個主次幹道和進入居住區的通道，包括所有的公共區域、綠化帶、休閒活動場地、小廣場等；居住區則指封閉式管理的社區、大院、機團單位，涵蓋樓梯通道、景點綠化、公共停車場以及公共健身場所等。