安全不是「零和遊戲」:《海上交通安全法》的安全之爭
原文發表於2021/8/31《多維新聞》
中國全國人大常委會在2021年4月份通過了《海上交通安全法》的修法,該法規預計於同年9月1日生效,法規內容詳細列舉了外國籍船舶進入中國領海時,需要向海事管理機構報告的事項,適用對象函蓋了潛水器、核動力船舶、載運放射性物質的船舶,以及「運載散裝油類、化學品、液化氣體等有毒、有害物質的船舶」,另外還有「法律、行政法規或國務院規定的可能危急中國海上安全的其他船舶」等。
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「傳統國家安全」視角下的《海上交通安全法》
此一法條引起了台灣的一些智庫團體、綠營政治人物的注意,台灣國防部轄下的智庫,國防安全研究院軍事戰略暨產業所的所長蘇紫雲就曾指出,中國試圖利用法律擴大灰色的衝突空間,各國也將擔心此法將成為海上衝突的不定時炸彈,也稱該條文逕自將「管轄海域」的適用範圍擴大到「中國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架,以及中國管轄的其他海域」,更點出中國在南海領域建立島礁,若在該區域適用此法,將嚴重影響各國在該區域的自由航行。
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而一向誇誇其談的民進黨籍立委王定宇,直接指出中國是「國際麻煩製造者」,認為此舉是損人不利己的愚蠢行為,給印太地區增添不安定的變數,並且表示若各國不理會中國的規定,中國會對其開火嗎,還直接挑釁問到「敢打卡爾文森號(USS Carl Vinson CVN-70)嗎」。
若從注重傳統國家安全思維的「西伐利亞主權體系」(Westphalian sovereignty)架構來看,台灣方面的說詞並非全無基底。以「疆界」思維構築的國際體系,仍是當代國際關係主要的思維架構,這種架構下的行為主體是主權國家(是否得到普遍承認姑且不論),而所注重的為處於「高階政治」(High politic)的國家安全,這種類型的國家安全所包含的,即是各國之間的盟約、和平、競爭、戰爭等事項,屬於狹義的「傳統國家安全」。至於屬於「低階政治」(Low politic)的國內政治事務,包含經濟、社會福利、衛生、教育等等,則並非其關注範圍。
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但是,當前國際關係學術界的思維,也開始探討「非傳統國家安全」的存在,這類安全威脅往往是跨疆界的,行為主體也並非眾所認知的主權國家。這類的安全威脅包括氣候變遷、環境污染、毒品走私、恐怖主義、傳染性疾病、跨國公司商業行為等,皆非一國封閉國境,在自家內自行其是就可解決的問題,如當前威脅全球的Delta變種病毒株,即當是各國應當傾力合作,共同對抗的非傳統安全威脅。事實上這類威脅在人類的發展歷史中一直存在,《啟示錄》(Book of Revelation)第六章中就存在著「天譴四騎士」(Four Horsemen of the Apocalypse),分別為瘟疫、戰爭、飢荒及死亡,不過弔詭的是,在國際體系的發展思路中,卻經常僅關注「戰爭」的存在。
正視「非傳統國家安全」的修法引發話語權之爭
中國人大的修法,從內容上看,可以視作中國試圖把「治理能力」投射到海洋上。法規賦予中國的海事監管部門執法有據的底氣,讓其可以要求可能載有有害物質、或者來路不明的船隻進行資訊批露,讓中國在至少自己可以管得到的範圍內,對船隻進行追蹤跟監,從正面的角度來說,意味著若船隻發生事故,內裝有害物質有外洩之虞時,中國政府可以在較短的時間內出動,對船隻、船員、貨物及海域生態進行保護監測。
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要特別提及的一點是,有害物質一旦洩漏,可是不會管哪個海域是公海、領海或經濟海域,而是無差別的隨著洋流飄哪就是哪,如果等有害物質漂流到經濟海域或領海才進行處置,那通常是為時已晚,因此在擴大管得著的範圍,並且在這一範圍內確保能精確的對海事的傷害源頭進行管理處置,應才是修法目的。
換言之,這是個在海事上,加入了非傳統安全要素的考量,並主動對其進行控制的舉措,也是中國試圖在自己所能行的範圍內表示實際行動,展現出作為負責任大國的態度,與其說是「國際麻煩製造者」,不如說是「協助解決國際麻煩者」。
只是對於把持著國際關係理論話語權的西方國家來說,這無疑是「踢館」的行為,因為「疆界」思維仍舊根植於其對外體系中,「權力鬥爭」仍是國際現實主義的話語,與其「大家一起把蛋糕做大,雨露均霑」,他們更是信奉「我自己的蛋糕必須比別人的都大」,因此美國不斷的對中國發動關稅戰、貿易戰、科技戰,儘管產業界不斷聲明此舉會損害總體經濟發展,不符合成本效益,但是信奉「現實主義」的西方傳統強國,仍舊不願放棄意識形態上進行鬥爭博弈思維,對於中國「損害傳統國家安全」的行為指手畫腳,而真正難以控制的「非傳統安全」因素則是次要考量,這從今年日本將含氚的廢水排入太平洋中,「持有自由民主價值」的西方國家們仍舊選擇爭隻眼閉隻眼,可見一般。
「傳統國家安全」VS「非傳統國家安全」的威脅 孰輕孰重
依附著「疆界」思維及「傳統國家安全」因素,勉為其難的維持其主體性的台灣,則深刻的被嵌入在各方面與中國鬥爭的漩渦中,僅能在傳統安全的範圍內挑刺,並且偷換概念把軍艦航行置入其中,對北京嗆聲「你敢打卡爾文森號嗎」。不過,即便卡爾文森號真的進入中國的管轄海域內,中國的海事單位也累積了相當數量跟監他國船隻的經驗,開火想必也不可能是第一選擇,這應當不勞王定宇費心。
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而航空母艦作為投射「傳統安全」的利器,遇到「非傳統安全」因素的干擾,照樣要繳械投降,例如2020年3月下旬,美國海軍太平洋艦隊的「羅斯福號」(USS Theodore Roosevelt CVN-71)就爆發艦上官兵集體感染新冠肺炎,最終只能停靠關島進行檢測消毒,太平洋艦隊一度陷入無船可輪換的窘境;近來「繞境」南海區域,欲開往韓國釜山的英國航艦「伊莉莎白女王號」(HMS Queen Elizabeth R08),也同樣爆發艦上官兵染疫,最後只能悻悻然的掉頭到關島整修消毒。
上述這些維持「傳統安全」的利器,卻反過來成為可能散佈「非傳統安全威脅」的溫床,甚至成為消除「非傳統安全威脅」的干擾。當加慎思,若是載有危險物質的船隻在「無人可管」的海域出事,這些物質隨洋漂流到不知何方,所帶來的潛在威脅,還要比中國強硬限制航行自由要來得大呢。
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