【烏俄戰爭下的聯合國難題】聯合國的地位日益下降 面臨前身「國際聯盟」危機

上週四 (4.28)，聯合國秘書長古特瑞斯 (António Guterres) 訪問基輔時，俄軍發射巡航導彈襲擊了烏克蘭首都，可以說是普京對聯合國秘書長真正的震撼「彈」。

澤連斯基直言普京是試圖「羞辱」聯合國， 烏克蘭國防部長 Oleksii Reznikov 亦稱俄軍的導彈襲擊「是對聯合國秘書長和世界安全的攻擊」。

雖然俄國聲稱這次襲擊是針對基輔一間國防產生的工廠，但其中一杖巡航導彈撃了民居，誰能確認不會「剛巧」撃中聯合國秘書長呢？很顯然，俄羅斯就是要向聯合國落「下馬威」，用強而有力的導彈警告他們不要幫助烏克蘭。

前聯合國副秘書長 Mark Malloch Brown 上週五便接受 Sky News 訪問，直呼這次襲擊顯示「現在的俄羅斯已經是一個流氓國家，是國際法律和秩序體系的敵人 」。不過，古特瑞斯及他的發言人似乎一再「淡化」俄羅斯的襲擊意圖。

古特瑞斯事後告訴葡萄牙廣播公司 RTP，他對導彈襲擊感到「震驚」，但不是「因為我在這裡，而是因為基輔是烏克蘭及俄羅斯人的聖城」。他的發言人 Stéphane Dujarric 的淡化意圖更明確，當記者問及襲擊是否有意向聯合國發出信號時，他稱「我們不會以自我為中心，認為這與我們有關。這並非首次基輔附近地區遭受導彈攻擊」。

《外交政策》評論今次事件，稱古特瑞斯向來是個「不願冒險」的保守外交員，更引述一名匿名的外交官，稱古特瑞斯對這場戰爭的外交交涉已經「筋疲力盡」，今次訪問俄羅斯和烏克蘭之旅是「逼不得已」，不只其他人對此行沒有期望，連古特瑞斯自己也知道緩解衝突的成數不高。

古特瑞斯只能小心翼翼，不得罪普京下，盡量爭取更多人道主義措施，包括讓更多馬里烏波爾的平民撤離，開放更多人道走廊，及爭取烏俄願意與聯合國合作，為平民運送更多食物及藥品。

的確，聯合國在大國戰爭面前能做的似乎不多，但《外交政策》稱古特瑞斯至少做錯兩項相當重要的事情，令得現時外交談判更難進行。

第一，他先訪問俄國後訪問基輔的做法，令外界覺得他對俄羅斯態度顯得不夠強硬及矛盾，因為他曾嚴厲譴責俄國的軍事行動，但他卻沒有先訪問被攻擊的國家，瞭解當地實況。事後古特瑞斯也承認這是他的錯失。

第二，也是最重要的，就是俄國在 2 月入侵烏克蘭的前幾週，古特瑞斯一直對英美的「入侵警告」置之不理，甚至在 2 月 23 日俄羅斯開始駛入烏克蘭領土時，他仍然拒絕訪問基輔，以顯示聯合國和烏克蘭是團結一致，並領導聯合國就俄國停火事宜作更努力的交涉。

《外交政策》引述多名外交官稱，古特瑞斯令他們相當失望。古特瑞斯本來可以在事件迅速惡化之前，嘗試通過《聯合國憲章》及早採取行動，以增加聯合國在衝突調解中的影響力。結果，古特瑞斯什麼都沒有做到，到戰爭爆發後的幾週，聯合國像只能「站在看戲」一樣。

今場戰爭明顯對「聯合國」的角色與地位構成嚴重威脅。前聯合國副秘書長 Mark Malloch Brown 警告，聯合國正面臨「合法性和信心危機」，這和前身「國際聯盟 (League of Nations) 」在二戰前陷入癱瘓的危機一樣。

《衛報》報導，4 月 15 日，有 200 多名前聯合國官員致信古特瑞斯，要求他採取進一步行動，信中提到「我們懇請你加強你的個人努力，調動你所能調動的一切能力，並根據以往衝突的經驗教訓採取行動，以和平方式停止敵對行動及解決衝突」。

信中亦提到「這正是聯合國成立及存在的理由」，「但今次事件令聯合國再次受到考驗」，因為「聯合國變得變得越來越無關緊要，最終落得其前身國際聯盟一樣的命運」。

古特瑞斯的「低調」可能有其理由，尤其他很容易陷入兩難困境：若然他繼續嚴厲譴責俄羅斯，普京很可能連接見他也不願意，更別說要擔任「調停者」的角色；但他低調行事，又不見得有任何外交成功，即顯示聯合國秘書長的失敗。

書生認為古特瑞斯自然需要負上責任，但更為關鍵的是聯合國長年的結構性問題，即五個常任理事國擁有絕對的否決權，只要一國反對，聯合國安理會就無法採取更為積極的行動——問題在，中俄兩國都是「五常」之一。

五常是聯合國成立的基石，「否決權」的初衷，也是為了讓聯合國任何重大決定都由所有大國所支持。這原本是顯示負責任大國一致裁決和行動的重要性。然而，這項否決權最終成為了五常之間經常互相否決的工具，也加劇了五常和其他眾多成員國之間的緊張關係。

根據 Dag Hammarskjöld 圖書館的數據，自 1946 年蘇聯首次投出否決權以來，五常使用了近 300 次否決權，最頻繁的是俄羅斯（120 次），其次美國（82 次），近幾年中國也大幅增加使用否決權。

否決權經常引起成員國爭議，究竟大國是否濫用了這項權力，把明明合理但自己不喜歡的方案排除掉。俄羅斯在 2014 年吞併克里米亞半島時，已運用否決權，否定了關於烏克蘭的議案。今次烏俄戰爭，外界同樣預料俄國會持續否決「調查俄國戰爭罪行」及各種援助烏克蘭的行動。這令得外界更加質疑「五常否決權」的合理性。

不過，書生早前已分析，要廢除否決權或踢走俄羅斯似乎是不太可能的計劃，因為聯合國憲章的成立和權力來源就是出自「五常」。雖然最近聯合國其他成員國已經相當努力，開始加強改革的聲音，例如將俄國踢出「人權理事會」，同時上月 (4.26) 通過決議，要求五常運用否決權時，必須提出其「正當性」。

雖然新議案沒有約束力，但志在加強內部改革的聲音。不過，有意見認為這種改革可能只會令聯合國內部更加分裂，尤其是如果五常不按照這「建議」行事，繼續野蠻地運用否決權，將令各個成員國更為不滿。

歸根究底，聯合國成立的初衷是為了建立一個中介機構，盡可能降低大國之間的衝突，並加強大國之間的合作。假如其中有一兩個國家根本不想守規則，也不願降低衝突，聯合國確實等同廢掉武功。

在新冷戰局勢下，把過多期望投放到聯合國，似乎反而不合理。但聯合國仍然可以發揮一定作用，則通過類似 4.26 的決議，加強其他成員國的溝通和合作，令得野蠻國家的正當性更受到國際社會質疑。聯合國幾乎不可能阻止戰爭，但它仍然可以在戰爭之外，顯示國際公義自在民心。