公投出了什麼問題？還是代議政治出了什麼問題？ 顧爾德

「立法院今天三讀通過公民投票法部分條文修正案。修法之後，年滿十八歲就有公民投票權。未來公民投票的提案、成案以及通過，將回歸多數民主國家的合理門檻。過去極受爭議的公投審議委員會也正式廢除，公投法立法多年以來的各項缺陷就此走入歷史。

我要感謝為此辛勞的立法委員們，以及長期以來，為公投法補正奔走的社會各界先進。打破鳥籠、還權於民，這是人民作主的歷史時刻。」

二○一七年十二月十二日，立法院通過修正《公民投票法》，總統蔡英文在臉書上做了以上留言。

不料，在這個「人民作主的歷史時刻」一年之後，蔡英文政府就因為新的《公投法》而面臨災難──「以核養綠」公投過關，等於蔡政府的重要政策「二○二五非核家園」陷入危機，其他六個過關的公投案也大多與蔡政府的政策方向或是兩年多前蔡英文競選時宣示的政見相左。

為什麼造成這樣的結果？這樣結果又對台灣政治發展帶來什麼影響？以下我們先回顧一下台灣的公投史，再來仔細分析這次公民投票的結果，最後試著提出幾個前瞻問題。

打開台灣公投史第一章：住民自決

提起台灣公投史就不能不提「蔡公投」蔡同榮。蔡同榮是台獨聯盟的創辦人也是首任主席，長年流亡外直到一九九○年回台灣。回台後他組織「成公民投票促進會」推動公投，而他的公投運動最重要目的就是要實現「住民自決」。簡單地說，就是要讓台灣人民用直接民主方式對台灣地位表態。所以台灣的公投運動一開始目標就是很高、很「神聖」──它就是追求台灣獨立的手段。也因此，公投這個議題在台灣的政治敏感度一開始就很高。

一九九○年代，民進黨立委陸續提出公投法草案，但都未能在立法院過關。民進黨在一九九一年在黨綱中納入「以公投決定台灣的國土區域與國際地位問題」，當時執政的國民黨表示要嚴懲，於是民進黨決定要推動《公投法》，要以公投確認台灣國際地位。而當時國民黨內的「新國民黨連線」（新黨前身）也想推動「公民投票」以解決台獨爭議的方案後，等於想用公投進行統獨對決，但此議被國民黨中央打消。

一九九三年，民進黨立委蔡同榮提出《公投法》草案，主張人民可以就主權、領土、國號、國旗、國歌等進行公投。此案並未過關。一九九四、九五年立委陸續提出公投法草案，但也都未過關。

台灣公投史第二章：鳥籠公投

一直到民進黨執政後，幾度提出《創制複決法草案》未獲通過，二○○三年被戲稱為鳥籠公投的《公民投票法》才在立法院過關。這個法有幾個特點：

一、高門檻的「鳥籠」：

第十條：全國性公民投票案提案人人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數五‰以上。（以當時而言約七萬八千人）

第十二條 ：連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數五％以上。（約七十八萬人）

第三十條：公民投票案投票結果，投票人數達投票權人總數二分之一以上（約七八○萬人），且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意，均為否決。

二、只能對憲法修正案複決：

原本蔡同榮提案主張人民可以就國家定位問題出公投，但後來他撤回此案。民進黨原本想的是，不必提主權議題公投，但可以提修憲公投，因為憲法條文包括了主權定位。但是在國民黨主導下，最終改為只能對憲法修正案進行複決公投。

三、放入防禦性公投：

第十七條：當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。

四、公民投票審議委員會

第三十四條：行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議下列事項：

一、全國性公民投票事項之認定。

二、第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定。

第三十五條：行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人，任期三年，由各政黨依立法院各黨團席次比例推薦，送交主管機關提請總統任命之。

二○○三年的《公投法》結果就是不能對國家定位進行公投，國家主權有改變之虞可進行防禦性公投。公投案需要先經審議，這個審議過程本身就是政黨角力。最後就是公投通過的機率很低。

「雙二一」讓公投變成反公投

影響公投通過機率機的原因，除了提案人數、聯署人數的限制，更重要的是「雙二一」：投票人數達投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意。提案與聯署人數高低其實見仁見智，重點在「雙二一」。

支持「雙二一」的理由當然是直接民主應該是用來補代議政治之缺，所以直接民主行使的標準要更高。但是，雙二一造成一個大問題：公投變成反公投。也就是說，只要反對的一方（如政黨），動員大家不去投票，投票人數不到有投票權者的二分之一，公投案就不會過。二○○四年總統陳水扁提出兩項防禦性公投，投票率都不到五成，○八年兩黨共提四項公投也都不到五成。

因為「雙二一」難過關，而公投案若沒過兩年之內不能再提。所以各方也都在玩「反公投」遊戲，而非真正想讓公投過關。台聯黨二○一○年的「ECFA公投」提案，題目是：「你是否同意政府與中國簽訂兩岸經濟合作架構協議（ECFA）」。大家公投過關率低，這個案子一旦逕付公投就可能不過，那等於在否定馬政府的ECAF政策。

於是行政院公投審議委員會駁回此公投，理由是人民提複決案，應對政府政策方向持反對立場，並爭取人民之同意而通過，但此提案主文卻以正面表述之命題，非屬公投法第二條所定「重大政策之複決」。公投審議委員會是依政黨比例組成，當然是執政黨佔多數。

二○一三年行政院長江宜樺也想玩這種「反公投」，想把核四去留交留公投表決，但最後不了了之。

台灣公投史第三章：飛出鳥籠

為了打破「鳥籠公投」，民進黨二○一七年主導修正的《公民投票法》，做了一些重要改變：

一、全國性公民投票案提案人人數門檻從最近一次總統、副總統選舉選舉人總數的千分之一（當時約約十九萬人）調低到萬分之一以上（約一千九百人）

二、公投案成案門檻從最近一次總統、副總統選舉選舉人總數的五％（約九十四萬人）調降到一．五％（約二十八萬人）。

三、取消「雙二一」，改成「公民投票案投票結果，有效同意票數多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額四分之一以上者，即為通過。」以這次公投合格選民數不到一九八○萬人來算，超過四百九十萬票就過關。

四、取消公民投票審議委員會，改由中選會審議。中選會如果認為提案不合之公投適用事項，可在開證會後「協助提案人進行必要之補正」。

第一次公投就過了七案

看完公投史，我們再仔細看一下這次公投的結果。

我個人認為了，公投過七案比掉了七個縣市對民進黨政府的殺傷力更大。

第七案「反空汙」、第八案「反燃煤發電」和第十六案「以核養綠」都挑戰了民進黨政府現有的能源政策，也讓民進黨整個二○二五非核家園承諾可能破功。

十六案要求廢除《電業法》第九十五條第一項：「核能發電設備應於中華民國一百十四年（二○二五年）以前，全部停止運轉。」也就是要讓蔡政府「非核家園」承諾無法實現。依「非核家園」規畫，二○二五達成非核家園時，核電占比○％，綠電占比二○％，氣電占比五○％、煤電占比三○％。

行政院則認為，雖然上述條文失效，但依法核電廠延役要在除役期限前五到十年提出申請，核一與核二廠已來不及申請；核三廠則是要在二○一九年前提出申請，但申請的作業評估時間要四、五年，時間上來不及，而核四商轉需要六、七年。所以二○二五非核家園的目標不變。

事實上核三廠執照是二○二五年到期，如果現在提出延役申請還來得及。就算真的審議過程拖延而無法延役，但加上第七案要求「平均每年至少降低一%」、第八案要求「停止新建、擴建任何燃煤發電廠或發電機組」的限制，可能讓台灣電力出現缺口──除非綠能發電在未來幾年有比預期還快的成長，否則蔡政府即使實現非核家園，台灣也將陷入缺電危機。

第九案「反核食」影響到台日關係，台灣加入跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)進程。

第十、十二案「反同婚」，第十一案「反性平權教育」，和蔡英文當初競選的承諾相違，而且前兩案有違憲之虞。

同婚議題，民進黨本身內部就有矛盾，有人主張立專法，有人主張修民法。例如當初大法官會議釋字第七四八號審查進行言辭辯論時，時任法務部長的邱太三巷就指出同婚將衝擊整個社會結構。

當時邱太三是以民間祭祀中的「公媽」牌位做例子，他的說詞後來被嘲諷。其實他沒直說的是，同婚衝擊民法，也衝擊建構在民法上的財產關係。這是保守的父權社會難以接受的。

與能源政策相關的三案過關，民進黨本身要負很大責任。深澳電廠效能早受質疑，但行政院卻拖延不宣布停建，直到換到觀塘案天然氣接收站才說「重新评估」此案，也未直接宣布停建。這讓第八案「反燃煤發電」找到著力點。

民進黨政府其實可以針對「以核養綠」的可行性做出很多具體質疑，因為最根本問題是核廢料貯藏問題無解，沒有地方政府會同意把核廢料放到它那裡，但民進黨政府並沒好好為自己的政策辯論。

至於第七案「反空汙」看起來是個沒有人反對的主張，但其實一開始也是個隨便提的案子。前環保署副署長詹順貴就說，盧秀燕原本提案文是「為改善空氣污染，減少由火力發電廠所排放pm2.5對國民健康之危害，你是否贊成逐年降低火力發電廠發電量？」並沒有說到底要降多少，所以詹順貴提出意見要求補正。後來提案改為平均每年至少降%。但是火力發電包括燃煤和燃氣，到底要降哪個也未說明。

火力發電一年要減多少才符合台灣用電需求？這是科學論證問題，但再一次，民進黨政府沒能好好做政策辯護。

核食問題也是科學論證問題，還涉及WTO可能對台灣制裁。WTO認定南韓禁止福島食品進口，進行特殊輻射檢驗規定違反WTO的不歧視規定，此案南韓還在WTO上訴中。台灣依公投結果兩年內不能准福島食品進品，也可能遭到日本在WTO提出訴訟，日本若勝訴，也可對台灣進行對等貿易報復。

此外，台日關係也將因此陷入低潮，台日《經濟夥伴協定》（ＥＰＡ）以及台灣加入跨太平洋全民進展協定（ＣＰＴＰＰ）ＥＰＡ之談判，在未來兩年內也一定無解。

福島食品安全也是個科學論證問題，民進黨政府又再一次沒好好說明，更沒有說明禁福島食品的後續影響。

綠色執政縣市，民眾卻反綠色執政理念

仔細看看綠色執政縣市在幾項公投案的投票的結果，就更值得玩味。上述通過的公投案，民進黨所有執政縣市贊成票都多於反對票。七、八、九案通過，還可以說是民眾環保與食安意識強，而蔡政府沒有沒有為政策做好辯論。但非核家園、性平權都是蔡英文競選時標榜的理念、政見，為什麼當初支持她上台的民眾如今會反對她的主張？而民進黨執政的縣市也未在執政四年中深化這些理念？

有一種可能性是，如今台灣民眾對蔡政府太反感，所以只要蔡政府主張的政策，民眾都反對；反蔡政府的政治團體提出的政策都贊成。

第二種可能是，其實當初支持蔡英文上台的，並不是支持她進步的理念；和今天一樣，只是對當時馬政府太反感，所以不論當時蔡英文提出什麼理念，他們也不苛求──只要和馬政府唱反調就好。

第三種可能是，其實當初支持蔡政府上台的選民很大一部分是保守的，而他們認同民進黨政府的原因是民進黨標舉的其他價值，例如對台灣主權地位的堅持，而非人權、平等。

這些問題都有待進一步研究。不過從未通過的東奧正名公投可以看出一些端倪─雖然民進黨府本身對東奧正名也抱著疑慮。全國支持這個提案的佔四三．一％，反對的占五二．三％，贊成的比例其實相當高，部分民進黨執政縣市如宜蘭、屏東、嘉義與台南，投票結果贊成多於反對。

公投制度出了問題？

再回到公投制度本身。到底哪些政策適合公投？這應該沒有標準答案。從台灣公投史的發展，可以知道最早的公投倡議是為了主權問題，但是到了《公投法》制訂出來，和主權相關部分只賸下「防禦性公投」。這次公投和主權題較相關的題就是東奧正名，它也是在所有沒有過關的案子中，贊成比例最高的。

另一種支持公投的理由是，直接民主可以分拆議題（issue unbundling），例如選民可能支持民進黨執政，但對民進黨主張的同婚議題並不支持。這種理由或許可以支持上述提到民進黨政府公投大敗的第三種可能性。

至於取消公民投票審議委員會，改由中選會審議的作法，在這次公投審議過程中的確出現問題。兩個反同婚公投都涉及違憲爭議性，而這兩個公投案最後能在中選會成案，就是中選會不做實質審查，只是「協助提案人進行必要之補正」。結果提案人補正玩文字遊戲，在被質疑違背大法官會議解釋的部分加了「民法」兩個字過關。在公投案文字上，提案者不反對同婚，但是在對外宣傳動員時卻是訴求違憲的反同婚（參考黃丞儀、官曉薇）。也可以在街頭聽到宣傳第十一案「反性平權教育」的人，向民眾的說法是「不要讓學校教小孩那些亂七八糟的東西」。

公投門檻是否過低？其實各國規定都不一樣。以下圖表修改自陳彥錚教授，圖中引用二○○五年歐盟國家資料。

「公投綁大選」一直是被討論的問題。過去認為意識型態、國族認同愈高的公投題目愈容易做選舉動員，這次的「東奧正名」、「反同」兩個主題比較接近上述理解。不過這兩個案子都不是政黨直接提出的。

其他通過公投的案子中，有效同意票數佔投票權人數百分比最高的是反空汙（四○．三％），而這次各縣市此案同意率最高的台中的四四．一三％，台中市長當選人盧秀燕也是此案的是提案人，的確是有達到公投綁大選的效果。

一般認為公投可補代議制不足。因為代議制下的代議士與人民資訊不對等，很容易操控決策過程，把人民排除在外。因此不少人支持重要公共政策要經過公投決定。

那麼公投愈多愈民主嗎？瑞士是個民主國家，同時也公投頻繁、大小議題都可公投，台灣也有人主張效法瑞士。不過台灣最早草擬出《公投法》草案的林濁水卻也對瑞士這種雞毛蒜皮公投提出不少批評。

公投過程畢竟不是審議民主，不是在求共識，而是在YES/NO間做選擇，而且這次台灣公投投案也多沒有經過嚴謹政策評估分析。本次公投辯論，只有在約三周內由五家電視台各對十個公投案舉行一場辯論共五十場。這種在公投過程最後端舉行密集辯論，目的在辯贏對方，而非取得社會共識。

一個沒有審慎評估、未經過公民討論（不是作秀式的辯論）的政策公投，也許實施兩年後又有一批人跳出要提反對的公投，等於大約三到五年（從提案、聯署到投票）就可能對同樣議題再公投一次。這種公投周期就和代議制的選舉周期沒什麼兩樣。它的意義到底有多大？

小英反省到什麼？

如果要避免這種對政策長期規畫不利、增加社會各種不穩定風險（包括企業投資）的無效資源浪費、政黨應該先做好政策說服與溝通。

「在決策上，為了降低社會衝突，在很多分歧性議題上，我選擇了沉默跟模糊，而沒有站在第一線上來引導這個社會共同面對問題。我的做法不但沒有平息爭議，反而讓這個社會在這些議題上更加地對立。」

蔡英文在選後做了上述自我反省，不知道在未來一年中她能做到多少。