非劳动关系用工：单一工伤保险解绑扩面，带来几分劳动保障？｜劳动政策观察
导言：近日，新业态劳动者境况，尤其以外卖骑手为主体的工人群体，得到公众罕有的热议。高热度的关注一方面源于这类新经济模式下对劳动者的算法压迫，颠覆了我们传统上对新技术向善的推崇认知；另一方面是，这些领域的劳动者近年来已不知不觉中疾速占据了我们生活的每一个角落（或我们自身也成为其中一部分），不再是少数，而是绝对多数。这留给我们两个很重要的问题，他她们是什么样的“劳动者”？他她们又有怎样的“劳动保障”？
新经济形态下，愈多的非劳动关系用工群体进入市场，重塑了新的用工方式：愈多的年轻从业者被纳入到平台经济体系当中，如外卖、网约车等；老龄劳动者在低技能服务行业将更为普遍化，如保安保洁、环卫等。似乎可预见的是，用工零散化、非正规化渐成主流，随之而来的是传统劳动关系体系的瓦解、收入不稳定性增加和工作保障的危如累卵。
自2019年以来，人社部开始谈及针对新型用工从业者新增“制度保障”，这一政策信号对应的正是现时社会泉涌不断的“非劳动关系”劳动者。所谓“非劳动关系用工”，指的是并不被《劳动法》等劳动相关法律所保障的从业群体，包括上述的1)新业态劳动者[注1]和2)超龄退休人员/实习生/家政工等打工群体。因为不被官方认为是“劳动者”，虽然本质上全/兼职从事一份或多份工作，却无法享有法定的“五险一金”保障和相应的工资基准权益。
非劳动关系群体工作中面临更多的安全风险和工作稳定性危机，对现有的社会保障体系提出了挑战。长期以来，社会保障体系与劳动关系相互捆绑，即意味着必须在建立劳动关系的前提下才有资格享有制度保障；这致使国家在限缩“劳动者”定义的同时，也有意排斥了针对新形态工人的劳动保障。在过去的两三年间，有少数地方政府陆续开始试行工伤保险单项缴费（但不建立劳动关系），这些政策是否能够充分回应“非劳动关系”群体的保障危机呢？
01 工伤保险解绑的两面性：高负担低赔偿、为企业减负
国家现时尚未有统一口径计算非劳动关系用工人数，但从业者过亿已经是不争的事实，职业保障显然成了不得不面对的问题。早在2018年，有江苏、浙江的市区级政府开始试行工伤保险与劳动者身份解绑的政策，非劳动关系的部分从业者可以进行工伤保险单险种参保。2019年2月，人社部在回应新业态从业者保障问题上，首次表示将适时启动《工伤保险条例》的再次修订工作，把外卖员、网约车司机、快递员等新业态从业者纳入工伤保障当中。今年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中亦第一次提出将开展新业态从业人员职业伤害保障试点。
当下政府并不愿意拓宽对劳动者身份的认定，故单一工伤保险与劳动关系的解绑扩面成了权宜之策，这也就解释了为什么近一两年多省市陆续开始这方面的探索。然而纵观现有的解绑实践，非劳动关系的“工伤”保障待遇明显低于标准劳动关系的赔偿标准，一定程度上也是以企业减负为核心的政策导向。
对于新业态从业者而言，现今开放参与“工伤保险”的地区极少，赔偿标准偏低。据北京义联劳动法援助与研究中心统计，截至今年底，全国仅有6个非一线城市开放了新业态劳动者参与工伤保险，且只集中在浙江、江苏和山东省。即便如此，6地的规定也不尽相同。浙江衢州、湖州规定快递物流、网络送餐、网络约车的新业态企业可为从业者单独缴纳工伤保险；而江苏常州将符合条件的企业限制在物业、家政、快递业、环卫等行业的用人单位。而山东潍坊和江苏太仓两地仅支持劳动者以“灵活就业人员”的方式自行参保，这意味着新业态劳动者必须先行自费参加“灵活就业人员”的医疗和/或养老保险，才可自费参加工伤保险，这对于收入低且不稳定的新业态劳动者显然极为不合理。
在工伤赔偿待遇上，即便政策普遍参照《工伤保险条例》赔偿，但是标准却明显低于有“劳动关系”的工人。山东潍坊的规定明确指出，工伤赔偿中的需用人单位支付的部分无需赔付给工人；江苏省各地的赔偿标准不一，但均低于常规工伤赔偿，且没有一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金（为最大的赔偿金之一）。工伤赔偿项目“缺斤少两”、金额低，是目前推行的“非劳动关系”保障政策中常见的情形。新近，广东省出台关于超龄劳动者、实习生等非劳动关系人员的工伤保险政策，也存在类似的问题。
针对超龄退休人员/实习生/家政工等群体的工伤保障，在浙江省人社厅2018年首次纳入工伤保险范围后，在人社部推动下，广东省将于2021年1月开始试行《关于单位从业的非劳动关系特定人员参加工伤保险的办法（试行）》（下称《办法》）。然而，该《办法》提出的保障方案存在三方面的问题。
首先，办法强调由企业自愿参保，用工方的工伤责任未明确。现行工伤条例规定，劳动者的工伤赔偿由工伤基金和用人单位共同组成。但该《办法》仅对工伤基金的赔付金额作出规定（比照《广东工伤保险条例》），而本应由用人单位支付的部分（包括一次性伤残就业补助金和停工留薪期待遇和护理、就医时所产生的交通、食宿费用等）没有作出规定，或需依赖再协商。这意味着，非劳动关系工伤者将无法依法获得完整工伤赔偿，实质获赔金额折损至少50%。
其次，针对超龄劳动者工伤，办法并未回应再就业补助索偿困难的问题。既往的判例显示，针对未领取养老待遇的超龄劳动者，部分法院会支持其工伤认定，但是不支持其要求法定“一次性伤残就业补助金”的请求，认为劳动者已达退休年龄无再就业需求。该部分赔偿往往占整个工伤赔偿的50%以上。这一困境本质上忽略了这一现状：当下大多数一代二代农民工无法享有或享受不足的养老待遇，达到退休年龄之后仍不得不继续就业，单方面剥夺了超龄工伤劳动者的伤残就业补助，加剧该工伤群体的养老困境。
最后，针对实习生的工伤参保方式，存在缴费主体不清、责任含糊的问题。职校或医护专业学生在校期间要求长时间的无薪或少薪实习，若遇工伤，责任在谁？办法允许学校或从业单位之一为其办理单项工伤保险，但并未强制确认主体。这或为未来留下严重隐患，就像劳务派遣工遭遇劳资纠纷一样，学校和企业两责任主体间必然互相推卸责任，对实习生的维权徒增困难。
此次广东试行的新办法，并未解决既往工伤维权中企业主动性弱和责任主体不清的问题，但进一步减低了资方单方面的赔偿义务。缺乏一次性伤残就业补助金等的合法性支持，非劳动关系劳动者能够获得的工伤赔偿将远低于一般的人身损害赔偿[注2]，且在追讨赔偿上司法障碍多、程序复杂——人身损害赔偿的主张仅需经法院一审二审确认，而工伤赔偿认定则需经劳动部门认定、伤残鉴定、仲裁及法院一审二审等多步流程。从这一点出发，广东的新办法不啻为以企业减负为核心的政策实践，而非从劳动者切身利益考虑。
02 普适性保险持续缺位：一个没有养老保障的“劳动人生”？
“五险一金”中的失业险和工伤保险是就业关联型保险，养老、医疗、生育保险可被称为普适性保险。后三者的普适性在于，其为普通民众当下及未来构建基本生存安全网，无论就业与否。普适性保险与传统劳动关系同样是捆绑强制的，但遗憾的是，即便在《社会保险法》颁布超过10年的今天，大多数企业仍然刻意规避或违法不为员工缴纳保险。法律落地成疑和执法不严是关键原因。多数劳动者终其一生，也未能完整缴满15年养老保险并领取退休待遇，而不得不继续就业，成为一个缺乏保障的超龄“劳动者”。
但，新业态可能给我们额外带来一个全新进阶的、完全无养老保障的“劳动人生”。不同于传统劳动者，新业态从业者缺乏被承认的“劳动关系”，工资偏低且不稳定，难有能力以“灵活就业人员”身份自费缴纳职工养老险，留给他她们退休生活唯一可能的保障只有新型农村社会养老保险。但现实是，国家仅为农民支付55元/月的基础养老金，加上自缴个人账户部分，每月养老金计发仅百多余元[注3]。当下城镇化发展带动物价涨升，农村养老金并不足以解决劳动者的养老困境，最终驱使劳动者必须“老还干、干到死”，老龄劳动者必然越来越多。
医疗保险的问题也类似。新业态资方不会为劳动者缴纳职工医保，劳动者的医疗保障全然来自于新型农村合作医疗(“新农合”)，以及可能的商业保险，这部分保费多数由劳动者自行承担。以北京外卖员的医疗保障现状为例，北京义联发现即使外卖员自费参加了“新农合”和众包商业保险，在工作中受伤后，依然有部分费用不能获得理赔。这其中原因是众包保险只补新农合赔偿范围中未报销的差额部分，并不赔偿个人支付的部分。工伤后，劳动者既无法寻求全额的工伤赔偿，亦难以获得等同于职工医保的报销待遇（新农合报销比例较低）。依赖“新农合”兜底远远不够。
零散用工越来越普遍，非劳动关系用工将会成为未来主流劳动状态，也就是说，将会有越来越多的劳动者要面临无医疗和无养老保障的未来。如今，很多劳动者并未能享受零工经济所许诺的“自由”，却实质上承受着长时间的工作负担、越来越隐蔽的劳动控制，以及一个毫无保障的“劳动人生”。
03 “保障危机”的根源：被否定的“劳动者”身份
这一切保障危机的根源之一，在于他她们被否定的“劳动者”身份。无论政策还是司法实践层面，政府都与平台资本相当暧昧。2017年，北京、上海、江苏等地法院在新经济形态下劳动关系的认定问题上透露出来的普遍共识是，应尊重市场，为经济的发展留有空间和活力，不宜作为劳动关系处理。广东省高院也表示，快递等行业工作人员与用工单位之间的关系一般应按双方的约定来认定。2020年，前广东省人力资源和社会保障厅副厅长谢树兴直接表明，“不能增加平台的负担，要让它能够健康发展”，甚至提出新业态发展应倒逼传统劳动法中的劳动基准的修正和调整，比如最低工时、工资、休息休假等。
对新业态劳动关系的否认，可以说沿袭了国家既往对劳动者保障的低成本投入的风格。实质上，大多数关乎劳动者就业安全和权益保障的成本几乎由企业承担，政府并未主动分担，市场上劳动关系转向非劳动关系一直以来就是个不受遏制的趋势。国家一直以来都是矜持的旁观者。
因应新业态劳动者职业保障危机，国家选择单项解绑工伤保险与劳动关系的挂钩，一方面意图缓解当下劳动者职业安全的危机，以及因职场伤害赔偿而对新兴企业可能造成的不可逆转的财政性危机；另一方面则是规避因建立劳动关系而增加的其他企业用工成本。劳动关系的否认既是对企业的显性减负，也是国家责任的隐性退出。
未来，必然隐藏着新的危机。其一，灵活就业的特性决定了劳动者收入低且不稳定、流动性高，还需自己承担工伤养老医疗等风险，一定程度可预见渐增的生活负担、进一步的社会不平等和加剧的劳资冲突。其二，允许新业态行业工伤保险的单项解绑，或许短期内可以回应新业态从业者的职业伤害保障问题，但从长远看，是否又会加速劳动关系转向非劳动关系的趋势呢？在资本趋利导向下，企业未来或不再愿意签订劳动合同，而仅承担必要的工伤险；标准劳动关系或趋于瓦解，将企业从“繁重”的养老和医疗保险中“解放”出来。这是谁的“福音”呢？一个没有保障的“劳动人生”将是属于每个人的。
社会保障（工伤、医疗、养老、失业险等）既是劳动者最基本的再生产保障，也承担着维持社会公平、财富再分配的重要效用。但现行制度明显是起反向作用的：打工者的劳动形态越来越零散化，也更难享受到完整的保障。这一系列不以劳动者权益为中心，而是以企业减负、社会福利缩减为核心的政策，正在不断拉大贫富差距，破坏社会公平。
注释
- 新业态经济或称零工经济，依清华大学的报告对此的定义：以网络平台为基础，以独立自主且有特定能力的劳动者为主体，以碎片化任务为工作内容，工作时间、地点、方式灵活，最大程度实现供需匹配的新兴经济模式 。
- 人身损害赔偿，指的是自然人的生命、健康、身体受到不法侵害，造成伤害、残疾、死亡及精神损害，要求赔偿义务人以财产进行赔偿的侵权法律制度。劳动者若无法循工伤路径认定赔偿，则只能走人身损害赔偿救济方案，其额度稍微比全额的工伤赔偿略低、伤残评比难度高于工伤评比，但司法救济路径相对简单。人损赔偿讲究责任划分，而工伤则是单位全责，但若劳动者无法得到单位支付的一次性伤残就业补助金，其金额将低于人损赔偿。
- 国家支付的基础养老金基本标准为每月55元，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。
参考资料