何清涟|改革30年：国家能力的畸型发展及其后果

何清涟

一、多个视角看中国“改革”

二、国家能力的畸型发展与社会矛盾的激化

三、政府堕落为自我服务型的自利型政治集团

结论：未来中国堕入“失败国家”行列的可能性

【注释】

2008年，中国在纷至沓来的天灾人祸中一路踉跄行走，让中国政府一直引以为傲的“经济高速发展”更是衰相毕露。用“殇”、“乱”等字来概括2008年，并将其与1976年相比，则表达了中国人对未来前景的深刻担忧。胡锦涛在“在纪念改革开放30周年大会上的讲话”中，非常清晰地宣示了中共决策层对待政治体制改革那种“以不变应万变”的僵持固守，“不折腾”三字表明了当局者对“变”的深深恐惧。这种对“变”的惧怕，既有来自对“前行”――推行西方民主政治的恐惧，也有来自对“后退”－－即回归毛泽东时代的恐惧。“前行”，意味着官僚阶层将失去一切特权与对特权的保护；“后退”，则意味着对私有财产的绝对排斥，这绝非已积累了巨额财富的特权阶层所能忍受――这种态度正应了鲁迅的一句名言：正在阔气的要保持现状。

那么，中国当局极力要“稳定”的局面，亦即中国现状的真实图景到底是什么？

从表面观之，改革的主要成就是“国富”。但是，2008年9月以来的经济形势急剧逆转，财政收入指标与各项经济指标接连“跳水”，标识着建立在“民穷”基础之上的“国富”实在含有大量泡沫，有如一枕黄粱。那么，这场已经持续30年的经济改革究竟给中国带来了什么？在中国，这是一个始终未能充分讨论，更谈不上深刻认识的大问题。

显然，在富国强兵发展方略主导下的中国经济改革，完全忽视了民众的各种权利需求，甚至包括最基本的生存需求。这种“国富”的追求最后还被简化成“GDP持续增长就是成就”这样的“举国共识”，这一“共识”最后出口到了西方的中国研究圈，在某种程度上就被“提升”成“国际共识”。但是，“富国”最终是为政府成为一个自我服务型的自利型统治集团提供了强大的物质基础，形成了“官富民穷”的局面，这样的“改革成就”恐怕就是奠基于流沙之上的“成就”。

一、多个视角看中国“改革”

30年前，中国当局启动改革时，在高张的改革大旗上，至少标示以下三项内容：

民富：“让少数人先富起来，再带动全体人民共同富裕”；

政治进步：改革之初宣示的“政治进步”有很明确的意涵，即走向民主政治。社会上公认的用语则是“转型”，即通过渐进改革，逐步转型为民主政治。

改善社会结构，形成以中产阶级为主导、贫困阶层大幅度缩减的“橄榄型”社会结构。

30年过去了，中国“改革”之得失成了一个各方探讨的话题。而所谓“得”与“失”，其实全看是什么人站在什么立场评价。中国的特殊性在于，言论空间由官方主导控制，有关“改革”得失的讨论因此也就只能迎合官方需要。

现在对“改革”的评判，实际上无法脱离当初“改革”大旗上所标示的几项内容。正是从这几项着眼，有人认为“改革已死”；有人则认为“改革神话已经终结”；还有人则怀疑“改革”本来就是当政者缓和统治危机的一种手段，而“改革”目标则只不过是用来收拾人心的口号而已。

本文从分析30年前改革大旗上宣示的几项内容入手，检讨中国改革的得与失。

（一）从社会分配的角度观察，中国“改革”最显著的结果是造就了一批富人，但占人口80％左右的民众却与富裕无缘。

从判断收入分配平等程度的指标基尼系数来看，从2003年至2006年，这一指标就一直在0.458-0.47之间徘徊，2007年攀升至0.48。基尼系数超过0.48，意味着中国80%的人口之收入在全民收入中的比重会下降到50%。[1] 世界银行《世界发展报告2006》罗列了127个国家近年来收入分配不平等状况，其中基尼系数低于中国，亦即收入分配比中国平等的国家有94个，高于中国的国家只有29个，其中27个是拉丁美洲和非洲国家，在亚洲只有马来西亚和菲律宾两个国家高于中国。这种状况说明，改革以后中国的收入分配平等状况比所有发达国家和大多数发展中国家都差。

另一组数据则说明中国的财富集中相当惊人。波士顿咨询公司（The Boston Consulting Group）发布的“2006全球财富报告”显示，中国的150万个家庭（约占全国家庭总数的0.4%）占有中国财富总量的70%――这还只计算了存款、股票等公开的金融资产，未计算灰色收入[2]――而在发达国家，一般情况下是5%的家庭占有50%至60%的财富。此数据表明，中国已进入世界上财富高度集中的国家之前列。而导致财富迅速集中在少数人手里的杠杆，就是笔者反复谈到过的“权力市场化”。

如果从民众的福利及生存状态考虑，目前大多数民众依旧处于贫穷状态且无任何社会福利。养老保险与医疗保险等社会福利至今只覆盖了党政事业单位及国有垄断企业。迄今为止，中国到底有多少贫困人口还是个有争议的问题。目前，政府设定的农村贫困线为每人每年683元人民币。按此估算，官方认为贫困人口约为8千万左右。[3]而世界银行为发展中国家设定的贫困线标准是每日每人1美元（约2,300－2,500元人民币）。美国卡内基国际和平基金会高级研究员、世界银行经济学家盖保德（Albert Keidel）以亚洲开发银行一份报告为基础，用“购买力平价（PPP）”分析了中国的经济规模和贫困人口总量。盖保德认为，以前世界银行根据80年代末的概要数据所作的关于中国经济规模的估计，可能从一开始就夸大了中国按购买力平价计算的国内生产总值，必须予以修正。盖保德指出，世界银行2007年11月公布购买力平价修正数据之后， “中国经济规模将比以往估计的规模小40%”。据此，盖保德得出了如下结论：中国的贫困人口数量需要重新估计，因为购买力平价数据调整后，贫困人口的数量大大增加，生活在日均1美元贫困线以下的中国人实际上应为3亿。[4]

不少人（包括一些中国研究专家）曾持有这种观点：财富集中于少数人手中并非坏事，因为这些资金可以用于投资，为社会提供更多的就业机会。现在的问题是，中国统治集团的成员们在短时期内虽然积聚了巨额财富，但经过资本转移、家属移民等，大多已经“漂白”并存放于外国。[5] 即使将这些财富来源的合法性与道德性存而不论，这些资金对中国国内的生产就业并无促进作用。

（二）从政治进步这一角度观察。30年前中国当局曾表示政治要民主化，而现在却公开表示西方三权分立的政治体制不适合中国，有如绕了一个圈后又回到原点。[6]

改革初期，中国政府曾表示要向发达国家学习，知识界更是对现代民主制度充满了羡慕与向往。从胡锦涛接任开始，当局对现代民主制度日渐采取公开否定态度，知识界中也有不少人公开发言，以否定现代民主制度作为政治表态。2005年10月19日，中国政府发布了《中国的民主政治建设》白皮书，其目的是“要澄清国内外对中国民主政治建设的一些质疑和误解”，试图说明中国并非“经济改革成功、发展迅速，但政治改革、发展滞后”。该白皮书竭力辩解，声称目前的“中国式民主”已深深植根于中国大地，而西方舆论对中国的民主政治建设持有偏见的主要原因是，他们以西方的民主标准来衡量中国，对中国蓬勃发展的民主政治建设视而不见。[7]被中国及西方一些中国学者赋予无穷想象空间的乡村选举对中国政治改造的作用，早就被现实证明是种政治“自慰”。当下，自由选举、自由结社、言论自由、出版自由、新闻自由等基本人权，离中国人的距离比90年代中期似乎更为遥远。真正的异议者在国内备受孤立与排斥打击，较之前苏联时代的异议者有过之无不及。[8]另一方面，政治腐败也演变到了不可收拾的程度，司法腐败与权力授受过程的腐败表明，在现行制度框架内已无法医治腐败这一政治之癌。

即使从中国政府那种非常特殊的“人权观”——“人权就是生存权”来考虑，今日的中国也看不到多少“进步”。实际情况是：食物数量与品种虽然大大丰富了，但食品安全却丧失了；消费品虽然增多了，但人们的生存安全却已没有保证。人类赖以生存的水资源与土壤都被严重污染，各种因空气污染与有毒食品引起的疾病越来越多。2007年6、7月间，世界银行在中国政府的压力下，被迫在一个有关中国污染的报告中删除了“因为污染导致中国每年有75万人过早死亡”的内容。中国政府如此做的理由是，这一数据公布后会在中国引起社会动乱。[9]但到了2008年9月，“三鹿毒奶粉事件”还是戳穿了中国有毒食品这个脓包，掀开了中国有毒食品的冰山一角，社会不满急剧扩散。

（三）中国学界曾经有过的“中产阶级”梦幻破灭了，中国至今仍然是一个底层人数过于庞大的倒T字型社会结构。[10]

多项研究发现，中产阶级在中国总人口中的比例始终徘徊在15%左右。目前，在中国城市化程度不高、各产业部门对受过高等教育的劳动力的需求有限、基尼系数远远高于西方、人均受教育程度偏低的情况下，形成一个数量足够大的中产阶级几乎不可能。笔者认为，综合所有指标分析，中国的中产阶级（包括中上层在内）目前很难进一步扩大，而最近三年以来由于通货膨胀、房地产泡沫破裂、股市低迷不振，以及大批外资撤出中国，白领阶层的就业日益困难，原有的中产阶级不仅资产大幅缩水[11]，其职业稳定性与工资收入也大大下降。中国大陆的房地产、航空、石化、电力、印刷等十多个行业提前进入“寒冬”，万科、南方航空、中石油等面临降薪或裁员，而IT业“联想”和一些网路公司也为企业“过冬”预作准备，证券业与传媒业也纷纷减薪[12] ，这一切都标志着所谓“中产阶级”稳步成长已经成为破灭的梦幻。

清华大学教授李强2005年发布的一项研究亦证明了中国底层社会成员数量相当庞大。根据2003年的人口普查资料，李强将中国的城市阶层结构定义为“金字塔结构”，即城市的底层人数达55.3%，中层占26.5%，高地位群体组占18.2%；而农村社会则呈“倒丁字形社会结构”，约有96.7%处于底层，即倒“丁”字的那一横。

在中国的政治环境下，另一个关键问题很少被触及，即中产阶级可能发挥什么样的社会功能。以中产阶级为主的社会之所以出现稳定的社会政治进步，并不单纯取决于中产阶级的数量，更大的程度上取决于中产阶级的政治权利（当然也包括所有社会成员的政治权利）。在中国，考察中产阶级的政治权利可以分为两个层面：第一，中国的新兴中产阶级有没有参与社会公共事务的机会？换言之，中产阶级的结社权利在中国是否得到保障？而事实是，中国的中产阶级至今不能按职业或者利益关系自由结社，他们不仅没有影响公共事务的政治管道，也没有表达自己权益的利益诉求管道。第二，中国中产阶级的政治态度究竟为何？可以说，中国的中产阶级大体上是现存政治秩序的受益者，其主体仍然是党政事业机关工作人员――在中小城市尤其如此。也因此，这个群体既是这个体制的受益者，又是这个体制的维护者。例如，教育行业（尤其是高等院校）是“教育产业化”最大的受益者，医疗卫生行业是医疗市场化的受益者。而私营企业主阶层虽然是一些人寄望最高的“社会变革力量”，但从他们的存在、资本的积累以及发展壮大中所依赖的关系等方面来看，他们与政治精英之间是一种利益共生关系，他们的发财致富，与其说是通过市场竞争赢来的，还不如说是官员们“施舍”的结果，因为官员们凭借手中掌握的资源分配权力，将自己变成了“可以造就国王的人”；至于在外资企业工作的白领与高科技精英们，从他们的价值取向来看，去政治化和讲究小资情调成了这个群体的时尚追求。目前，与其说中国的中产阶层的主流是希望民主化变革，还不如说他们更希望稳定。

现在，占总人口65%以上的农民阶层的生存处境越来越困难。30年前与今年10月召开的两次“三中全会”，都把农村土地列为“改革重点”。所不同的是，30年前农村改革的重心是通过农村土地家庭承包责任制，将农民从人民公社这一体制的束缚下解放出来；而今天的所谓“新土地改革”，却是要通过土地承包权的流转，将土地从农民手中“解放”出来，为既得利益群体攫取土地资源消除最后的障碍。

这种倒T字型的社会结构与T字型的国民收入分配结构，导致社会仇恨情绪急剧蔓延。

（四）从经济发展与技术进步的角度来看，中国绝大多数产业至今未形成独立的技术开发能力，在国际市场上也几乎没能以自有品牌开拓市场。而过度发展的虚拟经济又高度泡沫化。

中国经济体质的脆弱性虽经部分学界人士以多种方式指出，但政府方面却认为这种批评属于“唱衰中国”。迟至2008年中国经济危机毕显，胡锦涛才在11月29日的公开讲话中勉强承认“我国传统竞争优势逐步减弱”。[13]

中国虽然号称“世界工厂”，但与当年的“世界工厂”英国、日本之实力却完全不能同日而语。中国不象英国、日本那样，能在经济发展过程中形成技术上的领先地位。相反，中国的经济发展以牺牲本国环境生态及透支劳动力的生命福利为代价，在劳动密集型的终端消费品，如纺织品（含制衣）、玩具、制鞋等行业维持较高的国际市场占有率；而在其他的技术密集型制造业，如家用电器、汽车、工程机械等行业，则始终停留在消化使用引进技术的层次，由于不具备核心部件的技术开发能力，一直依赖进口成熟的技术专利。因此，与其说中国是“世界工厂”，不如说它更象是“世界工厂”的一个组装车间。[14]不幸的是，从2007年3月开始，有关“中国制造”质量低劣的报道，开始成为世界各国媒体的话题。中国出口到美国的宠物食品原料含有三聚氰胺[15]，中国玩具的油漆含铅[16]等等，这一切使得中国的对外贸易（拉动中国经济的“三驾马车”之一）出现了难以逆转的颓势。在内逢人民币升值、通贷膨胀、劳动力成本攀升诸种压力，外遇美国经济受次贷危机影响、美国人消费能力下降等因素，以纺织服装、制鞋、玩具等劳动密集型产业为主的中国工业，从2008年初开始，不得不经历国际市场需求“寒流”。[17]

从90年代开始，中国经济呈现一个明显的特点，“财富”并未在各个领域齐头并进地增长，只是在几个特定的领域和板块中迅速膨胀。中国式国民财富的“寻宝图”上赫然书写着这几个词：地产、金融、股市、矿产资源。它们被称为近10年来中国财富增长的“四大金刚”，它们的过度成长恰恰标识着中国经济结构的畸形化。地产与矿产资源系不可再生的资源，这些资源的过度透支意味着用明天经济发展的基础来支撑今天的增长；而金融、股市领域的财富增长，则与政府用掠夺民财的方式转嫁金融风险有直接关系。中国的金融行业始终存在严重的问题。安永公司（Ernst & Young）于2006年5月4日发布一份年度报告，称中国的银行坏帐高达9,110多亿美元。[18]中国几大国有银行在过去15年里形成的巨额不良贷款，通过它的中央“点”金公司转了几个户头，就“变”成了股市里的“优质国有资产”。对比中国银行业上市前后的坏帐率，就可以发现，操控股市就是当局“圈钱”的重要手段。为便于比较，此处只引用中国政府公布的数据。2004年3月底，中国4大国有银行的不良贷款为18,900亿人民币，约占贷款总额的19%。2006年各银行陆续上市后，情况大有改观。到2007年末，中国、建设、工商等5家大国有银行总资产29万亿元，不良贷款率降到历史新低，平均不良率仅为8.05%[19]――须知这些年中国的银行业除了裁员之外，其经营手段并未有明显改善，腐败也并未减少；如此情况下，不良贷款率大幅减少，股市圈钱之功实不可没。

这样的经济结构和经济增长，构成了自90年代以来诸种社会矛盾的根源。

二、国家能力的畸型发展与社会矛盾的激化

解析这一问题，必须先从中国政府经常使用的“加强执政能力建设”这一词语说起。该词语出自2004年9月15日召开的中共十一届四中全会，自那时开始，“加强执政能力建设”一词频繁见之于中国的媒体及政府文件之中，并被官员们经常宣之于口。为什么要“加强执政能力建设”?新华社旗下的《瞭望新闻周刊》紧紧抓住全会公报中的“坚持国防建设与经济建设协调发展，建设一支现代化、正规化的革命军队”这句话，心领神会地诠释出一篇大文章。[20]该文用大量篇幅阐释中国“面临的内外形势仍然十分复杂，改革发展的难度甚大，社会矛盾增多，国际环境诡谲多变”，“境外各种思想文化大量涌入，主流意识形态受到严峻挑战”，这种解释完全是冷战思维在新形势下的“与时俱进版”。其实，对中国现实有所了解的人都知道，自中国开始改革以来，给中国社会带来最大危害的是各级政府的严重腐败，而腐败则源于中国的政治体制。中共十一届四中全会公报对腐败问题只轻描淡写地一笔带过，然后将“征用土地、城市拆迁”这两个近年来官商结合最紧密的腐败高发领域，归结为“维护群众利益”与“一些党政职能部门、执法机关的工作作风简单粗暴”问题。

自此以后，伴随着社会反抗逐年增多，反抗的形式日渐激烈，中国政府“加强执政能力”的侧重点便主要放在加强社会控制能力（镇压各类社会反抗，加强舆论控制）上。各地的民众反抗事件一律被当作“社会不安定因素”，被“制止于萌芽状态”。当年胡耀邦在任时设置了“上访办”，如今，这些机构不但不受理上访者的冤情，反而成为各地政府“截访”与打击上访者之帮凶。以言获罪者近年来逐渐增多，各种媒体只能紧闭“政治”大门，一味走俗。中国青年一代令人瞠目结舌的性开放无度，不能不说是媒体推波助澜的结果。国安部则成了中国公民社会生活中一个无处不在的影子。

这种完全出于政府之自利目的而有选择地强化的“执政能力”――亦即奠基于政治高压之上的“社会控制能力”，或许短期内能延续执政党的生命，但从中长期看，只会使各种社会矛盾更加激化。谢岳在“社会抗争：国家性变迁的民间反应”一文中，很有见地地指出：日益激化的社会矛盾正好与中国国家能力的畸型发展有直接关系。[21]

国家能力包括汲取能力、强制能力、规范能力、保护能力与分配能力等。从近20年的社会现实来看，中国政府主要关注的是如何发展完善汲取能力和强制能力，至于另外3种能力却日益弱化。

（一）国家汲取能力的超强发展与民众生存权利被剥夺

所谓国家汲取能力，主要指各级政府的征税能力与抽取资源能力，此处先分析征税能力。说到这一点，中共应该感谢朱镕基1994年开始实行的分税制。这一制度充分保障了政府（尤其是中央政府）的财政汲取能力。

表1：中国GDP增幅与政府财政收入增幅之比较

数据来源：历年《中国统计年鉴》，2007年数据取自中国媒体的报道。

表1数字显示，从1995年至2007年，中国的GDP总量由58,478.1亿元增至246,619亿元，13年间增长了321.73%，年平均名义增长11.7%；同期全国财政收入则由8,648.7亿元增至59,304亿元，13年间增长了585.70%，年平均名义增长16.0%，财政收入的年平均增长幅度比GDP增长幅度高4.3个百分点。与此相对应的是，全国职工工资增速远远低于政府财政收入的增速，从上世纪90年代中期开始直至2007年，全国职工工资每年增速均未超过12%。[22]由此可见，国家汲取能力的超强发展已经达到了反常的程度。

自从1994年实行分税制以来，政府建立了中央与地方两大税务体系，在税收征收上采取了比较彻底的划分税种办法，主要税种归中央，零星税源归地方――用形象的话来说，就是中央政府把堪称“肥肉”的税种全留给了自己，而将那些“榨不出几两油”的税种分给地方政府。政府征税机构也是两套：中央税务系统在省市县设国税局，负责中央部分的税收收入及共享税的收入；地方政府则设地税系统，负责地方税的征收。[23]这种税收体系构成了中央与地方政府不同的利益来源与不同的资源抽取方式，而各级政府对资源的过度抽取则导致日趋激烈的社会反抗。简言之，从20世纪90年代后期开始，中国经济的增长主要依赖哪几个领域，政府对资源的过度抽取就集中于这几个领域，民众针对这几个领域里过度汲取的社会反抗因此也格外激烈。至今为止，中国的社会抗争主要还局限于经济类抗争，绝少上升到政治层面。从时间上来看，这些经济抗争几乎与政府实施的每一项“改革”相随发生。之所以会如此，原因如笔者说过多次的那样，从90年代末期以来，所谓“改革”往往是通过各种公共政策对国家资源与利益实行再分配，而这一利益再分配过程几乎都以牺牲社会底层的利益（主要是生存资源）为代价。可以说，公共政策决定了经济增长的模式，而分税制决定了中央政府与地方政府抽取资源的不同管道，这两者共同塑造了中国社会抗争的类型。

在这一时期，经济增长主要依赖房地产和矿产资源的开发，社会抗争也往往发生在这两大领域――由于这类社会抗争的主要目的是民众维护其生存权利及其它经济权利，故此国内将其形象地概括为“维权运动”。 社会抗争的第一大类型是土地维权，在城市里是拆迁问题，在农村里则是征地问题。直到2007年，土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉等5大问题仍然是信访重点。[25]社会抗争的第二大类型是环境维权，与环境污染威胁民众的生存直接相关，这些污染往往是资源不当开采和排污型提炼的结果。1997年以来，环境污染纠纷呈直线上升趋势，每年上升25%，至2002年超过50 万起。2003 年群众上访超过8.5 万批次，2004年较2003年又增长了约1,400批次[26]；2006年环境投诉高达60万人次，比2005年增加30%。[27]自2006年起，全国平均每两天发生一起水污染事故。[28]民众为了生存这个起码的目标而被迫奋起抗争。社会抗争的第三种类型与基层干部的贪污腐败相关，许多案例都涉及干部贪污征地补偿款等问题。从上述三类社会抗争的类型可以看出，各级政府对资源的过度汲取是发生社会抗争的重要根源。

土地出让金及与房地产有关的税收早已构成地方政府的“第二财政”。扩大地方财政收入的方式也主要是两种，其一是在城市里大兴土木工程，于是不少城市居民的住房成为他们掠夺的目标。其二是在农村里掠夺农民耕地。城市近郊土地主要批租给房地产公司，远离城市的地方则建立开发区。笔者曾在“国家角色的嬗变――政府行为的黑社会化”一文中，分析过各级政府对农村土地资源的过度抽取导致大量农民失去了家园。中国国土资源部提供的数据表明，从1996年到2007年，全国大约有1.4亿亩农村土地被征用[29]，若按人均2亩才能维持农民的最低生存需要来计算，这12年间全国已有近7千万农民因土地被占用而失去生存条件。2005年与2007年，日内瓦的国际人权组织“住房权利与驱离中心”曾两度宣布，中国被列入年违反住房权最严重的国家之一。该组织指出，近10年来，中国有370万城市居民因政府强制拆迁而失去了住房。[30]与此相对应的是，在最近7－8年，地方财政高度依赖土地出让金与房地产业税收收入，地方财政预算内外收入的45%到60%来自于这些收入。[31]由此可见，政府的汲取能力基本上建立在剥夺农民的生存权利与城市居民的居住权利之上；换言之，政府为了维持国家机器和官员利益而敛聚了巨大财力，而民众的付出则逾越了生存底线。这就是近年来社会反抗越来激烈的原因。

中国各级政府采取这种竭泽而渔的掠财方式事实上无法长久维持。假定房地产市场兴旺不衰，可占用的土地资源也是有限的。2006年，北京大学教授平新乔率课题组调查了全国8省市、十几个县的土地出让收入情况，他们的结论是，1个县、1个市持续地以卖地作为财政收入，顶多维持5到6年；而在广东，一半以上的县、市都只能持续2到3年。[32]事实上，中国的房地产市场红火了十多年之后终于在2007年走到了尽头。在需求下降和资金流动性紧缩的倒逼之下，以政府为唯一卖家的土地一级市场交易日渐惨淡。据国土资源部下属的全国地价监测中心的统计，2008年5月至9月这5个月间，全国各城市的土地流拍数量呈激增态势；20个大中城市已有超过120幅的土地流拍、流标或未成交；上海、重庆等直辖市以及广州等许多省会城市财政的土地出让金收入严重滑坡，广州市财政2008年上半年的土地出让金收入仅相当于2007年的1/4。[33]

面对房地产市场不景气、土地交易萎缩的局面，多年来依靠土地收益作为财政预算主要来源的各级地方财政遭遇到相当大的资金缺口，这个缺口甚至直接威胁到公务员工资、教师工资、低保人群的社保等刚性支出，更何况目前刚开始推行的医疗卫生体制改革还需要地方政府投入大量补贴。随着“土地财政”走到尽头，面对财源枯竭的困境，各地政府现在能想到的唯一办法，就是向中央政府恳求允许发行地方政府债券。[34]

环境污染其实与中国的经济发展战略有关。因为造成环境污染的并非只是地方政府及其扶持的小企业，从本世纪初开始，中央大力扶植垄断型国有经济寡头企业，以培植资源型企业来涵养税源，于是重化工类大企业大量建成投产，它们也是环境污染的主角。2005年与2006年中国的纳税排行榜500强中[35]，许多纳税大户是中央所属的重化工企业。这种发展模式的“优势”是政府无须雄厚的技术资金投入就可获得大量税收，但对中国的环境生态与民众的生命安全来说却是灾难性的。例如，2005年11月13日吉林石化分公司双苯厂的爆炸事故造成了松花江严重的水污染，该厂便是中国石油天然气集团公司（在中国纳税500强中位列第七）的下属企业。国家环保总局曾对7,555个化工石化建设项目的布局做过调查，发现81%的此类企业（其中不少是国家级项目）都布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域。[36]采用这种布局可以减少企业的排污成本，相应地增加税收，但是，一旦发生污染事故，对水体和环境的破坏则必然是灾难性的。近年来中国的化工生产事故不断，四川沱江、广东北江、松花江、黑龙江等水域先后发生过重大化学污染事故。2006年中国10大环境污染事件当中，一半是化学物品渗漏造成的污染灾害。[37]至于对环境破坏巨大的所谓PX项目，这一时期更是在中国遍地开花。[38]

（二）国家规范能力与保护能力的严重弱质化

现代国家的规范能力指规范政府、企业及社会成员行为之能力，保护能力则指保护社会组织的合法利益与社会成员权利的国家能力。这两类国家能力主要通过法律制度与司法系统实现。中国政府的立法本身就具有只考虑国家利益、忽视公民权利的基本特性，法律在实践中形同具文，司法系统的犯罪现象比比皆是。笔者注意到一组令人吃惊的数据：中国的司法人员与国家机关工作人员（即党政官员）的犯罪率远远高于普通民众。法学学者陈忠林曾根据1999年到2003年的最高检察院和最高法院的报告（简称“两高报告”），计算出这样一组数据：中国普通民众犯罪率为1/400（0.25%）；国家机关人员犯罪率为1/200（0.5%）；司法机关人员犯罪率为1.5/100。换言之，国家机关工作人员的犯罪率比普通民众的犯罪率高一倍，而职在惩治犯罪的司法机关工作人员的犯罪率则是普通民众的6倍。[39]另一组数据也说明了中国政府对官僚集团的约束力非常软弱：2003年至2006年，全国共查处县处级官员职务犯罪10,431人，其涉案金额往往达上千万元。[40]

这些均表明国家的规范能力与保护能力严重弱质化。汶川地震救灾中的腐败现象与学校校舍的建筑质量就充分证明这点。[41]中国有关建筑工程质量标准的各种条文中，规范发包者与承包者关系、以及工程施工监工验收的程序一样不缺，但最后的结果是不少学校校舍成了“豆腐渣工程”，受害者连问责都要受到当局严厉打压。[42]2008年9月曝光的“三鹿毒奶粉事件”也是说明国家的规范能力与保护能力严重弱质化的典型事例：政府不仅完全放弃规范厂商的责任，甚至出于利益需要还用国家信誉为不法厂商的有毒产品作荣誉背书。[43]

唯一获得中国政府大加涵育与发展的是国家的强制能力。这里且不讨论政府宣称用于对外的军力与政府部门软性的强管制能力，只谈国家暴力，即用于国内管制的警力与“准警力”（不在编制内的保安队伍）。目前中国控制网络言论的有网络警察，用于维护城市秩序的有“城管”，用于管制政治言论与行动的有“国保”与“国安”，用于对付群体性事件的有庞大的防暴警察队伍。这类强管制能力每年到底用掉多少国帑，因被中国政府视为“国家机密”，很难查到精确数字，但它带给民众的震慑力与恐惧感却无处不在，仅仅城管部门每年造成的暴力伤害致死事件就发生多起。杨佳杀警事件引起的社会反响，充分说明了中国政府与民众关系的尖锐对立。[44]一直高度迷恋暴力的中国政府，面对非常尖锐紧张的社会矛盾，也不得不让公安部长孟建柱出面宣布要坚持“三个慎用”，即“慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施”，“坚决防止因用警不当、定位不准、处置不妥而激化矛盾，坚决防止发生流血伤亡事件”。[45]孟建柱此文发表后，有的地方如深圳、重庆等地遵照指示在处理出租车司机集体抗议事件时放软了身段[46]，但更多的地方在处理矛盾时却仍然采用暴力镇压，比如甘肃陇南行政中心搬迁而引发被拆迁户大规模的抗议事件，就遭到政府强力镇压，被捕者多达30余人，国内媒体报道也将抗争者称为“扰乱社会秩序的不法分子”。[47]

上述分析可以证明中国的国家能力处于畸形发展状态：汲取能力超强导致国富民穷，失地农民与城市拆迁户沦入生存绝境；国民收入分配的偏倚决定了受惠者是权贵精英集团；规范能力与保护能力的弱质化导致种种不法横行，而国家又不能保护守法者并惩治违法犯罪者。所有这些导致了社会反抗频发，而超强发展的强制能力则将民众的不满与反抗强行压制下去。如此状态之下，中国政府自然有很强的危机感，防堵各类“颜色革命”就成了当前要务。

（三）从社会福利公共品的提供看国家分配能力的弱质化

所谓“分配能力”，主要是指对国家资源的分配，以及通过税收、福利制度形成的社会财富分配能力。现代政府的基本职能之一是为国民提供公共服务与公共物品，其中最重要的公共物品与服务是社会福利。在发达国家，社会福利被视为人的基本经济权利。在中国，由于“内部性”（internalities，也称为“内在效应”，指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利）与政府扩张，中国各级政府最后都堕落成一个个自利型集团，导致已经建成的社会福利体系的覆盖面极其狭窄，受益者主要是党政事业机关的公务员与国有垄断型企业的工作人员。而占人口大多数的国民或者是无缘沾光（如农村居民，包括在城市工作的“农民工”），或者是只能得到可怜微薄的一点福利救助（如城市的“下岗”工人）。这种情形，无论是对比改革前的中国，还是其他前社会主义国家，都是绝无仅有的“特色”。

以下分析构成中国社会福利制度的三大保险，即养老保险、失业保险与医疗保险的现状。

1、中国养老保险正面临严重危机，第一是参保面过于狭窄；第二则是政府积欠的养老金日益庞大。

按国际标准，中国在2000年已经进入老龄化社会，至2007年，60岁及其以上老年人已达1.4亿之多，占总人口的11.03%，[48]占世界老年人口的1/5。截至2007年底，全国基本养老保险参保人数20,137万人[49] ，养老金发放为平均每月963元[50]。《中国青年报》2007年9月曾发表一篇文章，据该文引用的民调资料，受访者当中，有20.2%认为自己养老部分依赖政府，59.7%感觉赡养压力大，87.8%担心自己老了之后的生活，73.8%认为政府应该更重视为低收入者提供养老保障。[51]

美国战略与国际研究中心（简称CSIS）与美国保德信金融集团（简称“保德信”）曾发布一个题为《银发中国——中国养老政策的人口和经济分析》的研究报告，指出中国实行的养老金制度仅覆盖了全部劳动力的25%。其中，基本养老保险占15%，公务员系统占3%，农村系统占7%。[52] 在CSIS的《银发中国》发布之前，不少外国投资者都曾希望到中国开办各种与老年人消费有关的产业，如养老院、老人公寓、老人家庭护理等等。当这个报告公布以后，“银发产业”之投资主张从此销声匿迹。

尽管养老保险支付额很低，但劳动和社会保障部基金监督司司长陈良仍然表示，到2006年底，全国的空账额已达9千多亿，这一空账缺口还在以每年1千多亿的规模迅速递增。[53]存在着这么大的缺口，仅靠当年缴纳的养老保险金以及这一基金的运营收益来填补，是完全不现实的。对此，国家财政本应承担更大的责任，但至今未见政府安排必要的投入。

更糟糕的是，被称为“养命钱”的养老保险金还时常被一些官员挪用，或利用职权冒领。国家审计署对全国社保基金审计后于2007年1月宣布，在全国范围内，除上海和西藏以外的29个省市自治区共有71亿元社保基金被地方官员违规使用。[54]

中国的“农民工”人数逐年猛增，1994年为6千万，2000年是8,840万，2003年达1.14亿，2006年已接近2.5亿。如此庞大的劳动力完全没有养老保险。重庆市綦江县一位私营企业家冯秀乾个人出资，在全国范围内做了一次“农民工养老保险问题调查”，也证实了这一点。[55]

2、医疗保险制度基本失败

90年代中期开始的医疗保险体制改革陷入失败，面对现实，官方也不得不承认这一点。2005年国务院发展研究中心的“中国医疗改革研究报告”的结论是：中国医疗卫生体制出现商业化、市场化的倾向是完全错误的，它违背了医疗卫生事业的基本规律，“目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的”[56]。中国社科院在《2007年中国社会蓝皮书》中指出，城乡家庭人均年消费总支出中，医疗支出占11.8%，这个比例甚至高出10.6%的教育支出比例，从一个侧面反映了近几年城乡居民家庭医疗支出负担上升过快的问题。[57]

病有所医是现代国家社会福利体系不可或缺的一部分，也是衡量国家分配能力的一个重要方面。在中国诸种“改革”当中，医疗保险体制遭举国痛诟，公认这项改革有三大缺陷：个人医疗费用负担过重、政府投入不足、医疗服务公益性缺失。上述国务院发展中心的报告指出，在同等水平的发展中国家里，中国的医疗费用在GDP中所占的比例相当高，但是医疗的公平性却在世界上名列最后几名。[58]目前，近八成的农村人口和近半数的城市人口，亦即全国近四分之三的人口，一旦遭遇医疗风险，都无法得到政府的扶助。[59]

笔者现在仅从医疗保险公益性的缺失来分析政府责任的缺失。对中国医保制度失败最常见的指责是，医保体制改革失败的原因在于过度市场化。医疗体制改革的缺陷不难总结，但将其失败归咎为过度市场化却过于简单。从各国的历史经验看，正是市场经济催生了平等理念及与之相对应的社会保障制度，它要求法律认可并平等地保护每一个人的权利，遏制特权和垄断。而中国的医疗保险制度的弊端在于，它既不能让本国公民平等地享有最低医疗保险，同时又在医疗保障中设置了按照干部行政级别分级享受医疗待遇、分级给药的规定。这些都与市场经济的原则相悖。

其实，无论在哪个国家，医疗事业都有其双重性，既有市场属性，即追求盈利的一面，也有其公益性的一面。所谓“市场属性”指的是医护人员的服务及医疗设施的使用均需付费；所谓“公益性”指的是政府应该拿出钱来，为本国民众购买医疗服务，这里说的“购买”就是政府要用公共投入建立医疗保障体系，让医疗部门既能盈利，又能保持其公益性特点。兼顾公益性与市场属性，其实就是国家与市场关系的调整。虽然各国医疗制度有诸多差异，但两大趋势却是共同的：一是医疗保障体系趋向普遍覆盖；二是医疗服务体系趋向“有管理的市场化”。而中国却正好呈现出两大相反的特点：一是医疗保险覆盖率过低；二是医疗市场缺乏有效监管，从而导致医疗制度面临公益性不足与市场化不足的双重困境。

国家与市场关系的调整有赖于社会制度的改变。医疗制度只是社会制度的一个子系统，它的所有问题不过是中国的社会制度缺陷在医疗领域的折射。医保改革失败，首先归因于政府放弃了在全民医疗保险中的责任。这体现为公共投入严重不足，结果既导致保险覆盖率偏低，也导致个人支付的医疗卫生费用迅速上涨。《2005年中国卫生统计提要》的数据显示，中国当年的卫生总费用开支高达6,623多亿，其中政府支出只占17.2%，社会支出为27%，个人支出则高达55.5%――而发达国家的政府负担了卫生总费用的73%，发展中国家负担了57%―59.3%左右。[60]其次，中国社会缺乏商业性医疗保险等筹资机制。其中原因非常复杂，一是商业保险的历史很短，二是整个社会信用缺失，市场风险很大。商业性医疗保险这一险种虽经保险公司推出多年，但鲜有人问津。表面上看，缺乏多元化筹资管道是医疗市场化不足所致，但其深层障碍却是道德信用缺失，人们对各种保险商品缺乏信任。第三是监管力度不够，导致医药费失控。[61]由于政府投入大量减少，医院为维持运转便提高对患者的收费标准。医疗行业是一个医生（医疗服务的卖方）与患者（买方）之间信息严重不对称的“卖方市场”，医生掌握病症分析、用药的有关信息，极易形成“诱导性过度消费”。加之中国的医疗体制又是医药不分，医院既是药品厂家最大的购买者，又是最大的销售者。对这个市场如果缺乏监管或监管不力，就等于放纵医生利用职业位势诱导或迫使患者消费。而作为医疗市场管理者的中国政府又高度腐败，在这种制度环境下，希望中国医疗市场走向管理型市场化无异于缘木求鱼。也正因为医疗体制所折射的是中国社会体制的弊端，在社会条件没有改变的情况下，中国医疗体制的改善很难取得进展。在极大的社会压力下，中国政府从2007年开始在全国79个城市推行城镇居民基本医保试点的改革，刚开了个头就遇上了2008年的地方财政危机，这一改革极有可能胎死腹中。

3．失业保险成了“强势劳动者俱乐部”

在中国社会福利制度的三大分项里，失业保险一直是个弱项，主要问题是覆盖面非常狭窄，许多失业者不在覆盖范围之内。中国的失业保险制度始建于1986年，其主要目的是配合国有企业和劳动制度改革。这一年国务院颁布了“国营企业职工待业保险暂行规定”，对国营企业职工实行职工待业保险制度，参保单位以国有和集体企业为主。近年来，不少国有企业效益下滑，经营困难，对失业保险费支付便能拖则拖，出现了许多欠费大户。尽管中国的失业保险金非常低，甚至不足以维持失业者家庭的基本生存需要，但仍然有许多在非国有企业工作的员工及农民工等需要失业保障的弱势人群被排除在失业保险体系之外，所以国内有研究者将中国的失业保险称为“劳动力强势群体的俱乐部”。

据劳动与社会保障部部长田成平提供的数据，2008年全国城镇失业人口可能突破5千万人，农村突破2亿人，总数将达2.5亿以上[62]，占劳动力年龄人口的三分之一左右。然而，如此庞大的失业人口的大部分并不在失业保险的覆盖范围之内。除了农村的失业人口完全没有任何失业保险之外，以下4大城镇群体也没有失业保险：其一是外资企业与私营企业的员工。其二是国有企业的“下岗职工”，尽管“下岗职工”是事实上的失业者，但中国政府宣布，2007年以后国企失业职工才能进入失业保险范围。[63]其三是初中、高中毕业之后从未在国有或集体企业就业的失业青年，这一群体被劳动学学者和社会学家们称为“新失业群体”。已有的一些小范围调查揭示，在一些中等城市里，“新失业群体”的人数已超过“老失业群体”。[64]根据2005年中国青联和劳动和社会保障部联合发布的“中国首次青年就业状况调查报告”，15岁至29岁的青年总体失业率为9%，高于6.1%左右的社会平均失业率（国家统计局公布的所谓“登记失业率”仅为4.6%），72%的失业青年处于长期失业状态（指失业一年以上）。[65]其四则是自90年代末开始、至今已延续近10年的未就业高校毕业生（含研究生）群体。“目前以高校毕业生为代表的新增劳动力正在取代下岗失业人员成为中国就业压力的最大来源之一”。[66]但是，由于教育部将高等院校毕业生的就业率与学校业绩考评直接挂钩，各高校便在就业率数据上弄虚作假[67]，现在连这个群体的失业真相都被完全掩盖了起来。

高校毕业生毕业即失业的困境意味着社会向上流动的管道阻断，一个社会阶层固态化的社会是一个陷入结构性紧张而无法自拔的高风险社会。这一点，在未来的中国社会发展中将得到证明。

三、政府堕落为自我服务型的自利型政治集团

近年来，中国政府的治理能力明显弱化，各地政府正日益蜕变为一个个自利型政治集团。地方政府与基层政权出于自利的目的而从事的种种掠夺行为（如征地与拆迁），严重地剥夺和伤害了民众的权益，成了社会动乱的重要根源。除了在本文第二节“国家汲取能力的超强发展与民众生存权利被剥夺”中的相应分析外，笔者两年前对此亦有专文分析[68]，这里不再重述。

如果说各级官员的掠夺型行为往往体现为无数个案的累积，还不能以此判断一个政府是否堕落成一个自利型政治集团，本文可以从另外几个角度来考察这一点。

（一）社会分配政策与福利政策向政治精英集团严重倾斜

中国财富集中于权贵集团已经是不争的事实，而当局却一直营造一个愚弄公众的说法：在中低级官员中确实存在腐败问题，但中央高层领导却是廉洁奉公的。至于高干子弟们如何挣下那富可敌国的巨额财富，则永远是民众不可闻问的禁区。据国务院研究室、中央党校研究室、中宣部研究室、中国社科院等部门一份联合调查报告中的数据：截至2008年3月底，中国内地私人拥有财产（不包括在境外、外国的财产）超过1亿元以上的有3,220人，其中有2,932人是高干子女。[69]这类经济精英不但不会推动中国走向民主，反而会竭尽全力维护中共的独裁统治，因为只有这样他们才能继续保持自己的特权地位。

一个政府一旦堕落成一个自利型政治集团，其结果必然是放弃承担社会公共责任。从这点出发观察中国政府行为，就不难理解近年来中国政府陆续推出的社会福利政策与工资政策为何会向政治集团的成员全力倾斜。在工资增长速度远远落后于GDP增长速度的同时，公职人员的工资出现刚性增长。改革开放以来，尤其是1985年以后，国家曾对机关和事业单位工作人员的工资制度进行过8次调整及改革，自2001年以来给公职人员加薪的次数共计3次，加薪部分主要是职务工资和基础工资，每次增幅都不低于15%。[70]如果将非货币收入如住房及各种单位福利都计算在内，各地公务员收入都远远高于当地中等水平。更何况，公职群体还得到社会保障体制全方位覆盖，再加上职务的“含金量”高（有灰色收入），工作稳定等等，公务员成为中国时下最热门的职业。以公务员为主体的财政供养人口约7,000万人，消耗国家财政收入的58%左右。[71]

至今在中国享有制度保证的养老、医疗等社会福利群体主要是干部群体。比如医疗卫生资源就向干部群体过度倾斜，这种倾斜的具体表现就是中国医疗保险体制有一个世界上独一无二的“分级制度”。所谓“分级制度”，就是对参加医疗保险的人群，按照他们的政治地位、社会地位划分等级，级别越高的，得到的医疗服务质量越高，药品供应也越好。这一倾斜在毛时代就有，改革以后延续下来，医疗体制改革以后仍旧如此。[72]据中国官方提供的数据，中国政府投入的医疗费用中，80%是为了850万以党政干部为主的群体服务的。据监察部、人事部披露，全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约为500亿元。[73]

数量庞大的底层劳动者群体的工资却增长缓慢，甚至未增长；[74]特别需要指出的是，构成社会保障体系的几大社会福利如医疗、养老、失业等保险几乎与这一庞大的社会底层无缘。可以说，劳动力供给极度倾斜，是中国劳动者面临的特殊困境；但如果他们能够获得政治制度保障的权利，尤其是自由结社、示威游行、言论自由等能够保障权利的权利，中国的劳工群体决不至于堕入目前这种悲惨境地。

（二）立法的高度自利性

足以证明中国政府堕变为自利型集团的一大特点，就是中国立法的自利性。这一点首先体现在立法原则过于强调国家利益（即党的利益）至上，无视公民权利这一点上；[75]其次则体现在立法过程中。由于相当一部分立法项目是由部门直接组织起草的，在立法过程中追求自身利益最大化的倾向广泛存在。田湘波在“中国立法体制现状”一文中用“权力部门化、部门利益化、利益法规化”，对中国立法体制特性做出了精确概括。该文还用详细的篇幅讨论了中国立法过程中存在的种种问题，如借助立法增设机构，或借助立法向部门所属企业或事业单位授权，少数部门还热衷于在法规起草过程中扩大部门职权，如擅自设置行政审批、罚款等，导致部门利益膨胀，容易产生立法谋私等不良现象。[76]

特别需要指出的是，近年来，中国政府在堕变为自利型集团的过程中，还使法律与政府法规变成为它们种种自利行为服务的工具，比如严重侵害民众利益的拆迁与征地，各地政府都是“依法办事”，这些法律与法规就是国务院于2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》，以及各地方政府根据本地情况颁布实施的同名条例，如《重庆市房屋拆迁管理条例》等等。在民主国家，法律制度已成为最普遍、最权威的社会关系调整手段。由国家现行法律确认和保障的法定权利，更是成为民主国家人权的主要存在形态。而中国“依法治国”的结果竟然是中国人的人权（包括中国当局解释的“生存权”在内）受到严重剥夺。

最能说明中国当局立法自利性的例证是：中国《宪法》赋予民众的权利，竟然成为一些专门法律所要刻意剥夺的目标，如《国家安全法》、《示威游行法》、《社团管理法》、《出版管理条例》等专门法律，所设条款无一不在张扬国家权力并限制剥夺公民权利，尤其是言论自由、集会自由与结社自由这些用来捍卫其它权利的基本权利，其目的就是为了保障权贵集团的垄断性政治地位及现存利益分配格局不受任何威胁。

（三）政治权力的分配和传承的自利化特点

在高层，政治权力的授受过程从来是不宣之秘，高官的子弟亲属具有天然的优先继承权。即使不是权力部门的要职，也会有全国人大代表与全国政协委员等类政治荣衔奉上。在省以下各级政府，权力授受过程则充斥官位买卖现象。王明高在《中国惩治和预防腐败重大对策研究》（2006年）这一报告中，在分析大量事例的基础上，指出“买官卖官”有越级买卖、合法买卖、公开买卖、批发买卖等4种方式。[77]这种政治溃烂局面连中央政府都无法完全否认，偶尔也会做出公正姿态，声言“必须在一定程度上实行党务公开，首先是用人问题要公开。……把人事安排当成党务工作的核心机密，这种做法弊端不少，也是最容易产生腐败的环节，买官、卖官、跑官现象就是用人问题上暗箱操作的结果。”[78]但此类指责针对的只不过是地方政府中低阶官位的权力授受。目前中国的媒体较多揭露县、市一级政府权力授受过程中的“跑官卖官”，偶而有一两位副省职官员牵涉其中，仿佛中央一级具有防范腐败的免疫力。

权力授受是一个国家遴选政治精英的淘汰过程，与官员队伍的素质及政治道德直接相关。当政治腐败全面渗透权力授受过程中，就表明中国的政治已经烂到了根子上。“买官卖官”这一利益链条将各级官员结成了一个个利益共同体，形成了一种盘根错节的政治保护关系。这种政治保护有双重作用：一是官员在任时互相保护，二是即将卸任者将受到自己提拔的继任者的保护，以保证自己在任时的腐败行迹不致曝光。这样的利益集团不可能认真履行政府的公共职能，贪污腐败以自肥就成了这个利益集团存在的目的。这种因“买官卖官”而结成的利益关系相互纠缠，使得所谓“清查贪腐”异常困难。因为每一个贪腐官员的败露，将牵扯出利益链条上的无数利益相关者。为了自身利益，利益相关的上级官员也会尽力相保。许多腐败行迹败露者尽管只是小官小吏，比如村支书、乡长、乡党委书记或者中小国企负责人之类，但无论检举者怎样不辞劳苦地上告，贪腐者照样能逍遥法外，因为检举者无法撼动那紧紧纠结的利益链条。这种通过“买卖官位”获得权力的官员，从其履任的第一天起，就开始盘算如何将买官的费用与官位维持费用捞回来。这种情况下，以法律为主的国家规范能力几乎不可能对官员行为起任何约束作用。所谓“学者型官员”、最高法院副院长黄松有的腐败就是证明国家规范能力高度弱质化的一个最好例证。黄在任时，“几乎主导了几年间最高法院所有的司法解释，其著作也成为法律工作者的案头读本”，黄还推动建立全国法院联网的执行信息系统，以及强制执行单独立法。[79]黄松有这样一个主导司法解释的法律界重量级人物的落马，可视为对中国“依法治国”的最大嘲讽。

（四）乞灵于非正当手段的统治

随着政府的公信力严重丧失，当局与民众之间的公开对立逐渐明朗化。在这种社会政治背景下，政府已经无法依靠正当的统治方式来维持统治集团的自利型需要，于是，当局为控制局势采取了大量非正当的社会管制手段并将其制度化。在各种制度化的非正当统治手段当中，首先值得注意的便是庞大特务网络的建立与告密制度的广泛推行。自2005年下半年开始在大学里普遍设置的“信息员”制度[80]即为一例。多数被学生举报过的老师往往形格势禁，不愿意公布真相，但还是有一些案例被当事人公开。[81]其次便是“网络评论员”(俗称“五毛党”）[82]制度的推广和全面实施。而公开化的“网络评论员”培训活动和“优秀网络评论员”评选活动表明，当局似乎越来越不在乎其政治形象是否因使用这种制度化的网络特务控制而受到损害。虽然民间把从事这项“工作”的人贬低为“贴一个为党辩护的帖子赚5毛钱的人”，但实际上被动员参与操控互联网舆论的“网络评论员”，并不只有这种边缘角色，一些具有高级学术职称的专家学者也担负着网上舆论“引导”的“重要工作”。[83]当然，由于这种统治手法毕竟不属于政府的正当作为，所以参与其中的人鲜有公开亮相者。自知统治手段非正当化的政府，在做一些事情时往往采取偷偷摸摸的“地下方式”。仅以信息“灭绝”为例，一些本来在政府眼中是“正面”的官方资讯，因时势变迁而成为证明当局劣迹或笨拙的素材，于是当局便立即采取措施，在全国范围内从互联网上删除相关新闻、链接甚至镜像。2005年4月29日新华网刊登过一条消息，称江苏省宿迁、南京、无锡、苏州等地，以及江西、福建两省正在组建“地下的网络评论员队伍”。后来，因“五毛党”成了众目睽睽下的“丑类”，这则最早证明“五毛党”存在的官方信息已从网上消失。国务院特供食品中心主任祝咏兰的讲话本来是强调党对“老干部”饮食安全的关心，但在“三鹿毒奶粉事件”后成了党政高官享有特供食品、政府放弃监管食品生产责任的证据，因此亦被从网站上删除。[84]

除了制度化的非正当统治手法之外，当局在对付民众反抗时还不惜采用卑鄙的黑社会手段，对待批评者与反抗者经常使用国家诬陷的手段入人以罪，而经常被用来诬陷的罪名就是“危害国家安全罪”、“阴谋颠覆政府罪”与“泄露国家机密罪”。

近年来的一系列社会反抗事件标识着社会已经分裂成两个水火难容的世界。仅以2008年发生的事件为例：5月发生的贵州“瓮安事件”迫使地方当局无可奈何地承认，这是当地民众长期以来“仇官、仇富、仇警”的结果[85]；7月1日上海发生了杨佳杀警事件，结果是杀警者与被杀警察都被民间舆论高度政治符号化：杨佳这位官方眼中的“暴徒”被民众通过网络塑造成了一个神话般的“抗暴英雄”，而被杀死的6位警察则成了中国政治制度的象征。尽管当局投放了大量人力物力，仍然无法完全控制网络言论，任何官员的个人恶行一旦曝光，这位官员都会成为这一政治制度的符号遭到猛烈批评。深圳海事局局长林嘉祥在公共场所猥亵幼女未遂事件[86]，在网路上引起了滔天的批评声浪，“闺女快跑，书记来了”与“你们是个屁”（林辱骂受害女孩家长的话）这些顺口溜表明林亦被政治符号化。

大约在“三鹿毒奶粉事件”曝光之后，网上开始流传一首“你们与我们”的歌谣，其内容被网友反复加工修改，从中可以看出部分民众日益鲜明的政治认知。这首诗歌将统治集团称为“你们”，它写道，“你们的办公楼奢甲一方，你们的公车横冲直撞，你们的老婆孩子多在西方，……你们的眼里百姓是待宰羔羊……”；其中的“我们”则代表着与“你们”利益完全对立的普通民众，“我们的供房必须象奴隶一样，……我们的冤屈已无处申张，我们的权利已被你们遗忘，……我们的父母被无情的‘下岗’，我们的子女就业非常紧张……”。[87]这首歌词描绘出统治者与被统治者有如霄壤之别的生活与权利状态，形象地刻划了当前统治者与被统治者之间那道不可逾越的鸿沟。最值得注意的是，这首歌词表明民众已将社会不满转化成强烈的政治批判意识。