習近平真的背叛了改革開放嗎?

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習近平真的背叛了改革開放嗎? (上)

習近平真的背叛了改革開放嗎? (下)

究竟習近平政府是終結了改革開放，還是改革開放製造了習近平的極權主義政府？這個問題近十年來沒有捋清楚。這個問題之所以很重要，是因爲涉及到對改革開放的反思和對習近平政府的重新評價。

本文將嘗試從一個全新角度，來重新探討習近平政府與改革開放路綫的微妙關係。

1. 改革已死？

40多年來，改革開放被視爲一項最重要政治路綫。2012年習近平上台以後，輿論經歷了從期望到失望的艱難轉變。在長達10年時間裏，習近平政府的執政路綫，經常被拿來與這項政治遺產相比照。輿論越來越傾向於相信，習近平政府明顯偏離了改革開放路綫。

2018年習近平政府主導憲法修正案，正式廢除領導人任期限制，當時已經有輿論認爲，取消任期限制將對改革開放40年的中國政治制度做出重大修正。到同年年底，習近平發表改革開放40周年講話後，原中國國家經濟體制改革委員會副主任、原中共中央政治體制改革研究室主任鮑彤，發出了“改革已死”的感嘆。

鮑彤說，由於改革開放成了全社會共同訴求，明目張膽反對改革開放行不通，於是北京當局就創造出“完善”、“深化”、“規範”改革之類字眼，實際上是要讓改革異化、變質、死掉。

到2022年與2023年之交，習近平開啓第三任期，關於改革開放已經終結的輿論再次引發關注。《華爾街日報》中文版發文說，“習近平為中國改革開放時代畫上句號”。中國歐盟商會主席伍德克 (Joerg Wuttke) 說，中共二十大標志著改革開放時代宣告結束。這樣的聲音還有出現得更早的。比如2015年3月3日，德國《南德意志報》就曾發文稱，自2012年習近平上台以來，中國的改革開放就已經結束了。

這種反應，與習近平上台之初，輿論界的樂觀主義情緒形成巨大反差。兩度獲得普利策新聞獎的美國記者、《紐約時報》專欄作家和評論家纪思道 (Nicholas D. Kristof) 就在2013年1月6日發表充滿樂觀主義腔調的預測，認爲習近平是改革派。這樣的聲音并非少數。2012年11月7日《德國之聲》發表中國獨立時評家趙達功文章，稱習近平的背景和經歷有助於推動政治改革。這種洋溢著朝氣的樂觀主義精神在2013年1月初《南方周末》新年特刊《中國夢、憲政夢》中達到高潮，但旋即又被粉碎。但是直到2014年十八屆四中全會，媒體還抱著樂觀主義態度，寄希望於習近平推動“憲政”，說習近平的 “中國夢”第一次有了“憲政夢”的影子。

到現在，這種樂觀情緒已蕩然無存。改革真的死了嗎？是習近平政府扼殺了改革，還是改革開放不可避免走上强化專制和集權的道路？這一點是公衆很少思考的地方。

2. 改革開放：財政聯邦主義與地方分權

中國的改革開放在西方一般稱爲經濟改革。中國政府之所以優先推動經濟改革，除巨大改革阻力之外，也是基於馬克思主義教條“經濟基礎決定上層建築”這一假説。現在我們看見這一假説完全破產，即便躋身世界第二强國，所謂的經濟基礎的上層建築——政治體制，不但沒有改善跡象，反而加速走上了最糟糕的極權主義道路。

事實上，改革進程在胡錦濤時期就已經大幅度放緩下來。胡錦濤執政十年，還被學者稱爲“失落的十年”。研究者認爲，改革進程中斷深層原因還在於中國的體制缺陷——這個以尋租和特權為特徵的體制，是官員竭力維持現狀和抗拒新政的主要誘因。尤其改革是以保障共產黨領導地位和威權體制為首要目標。所以從一開始，改革就無法徹底：既要盡可能產出改革成果來減少保守派阻力，又不能侵犯保守派既得利益。更何況改革從沒想過要有普世價值意義的目標，比如保障權利和實現法治，從來不在優先位置上。

在改革第一階段（1978-1994），中國政府從地方試點起步，進而在全國推廣家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業，并且試點建設了經濟特區（深圳、珠海、汕頭和廈門）。與此同時，還推出了具有過渡性質的價格雙軌制：同一種商品在國家計劃經濟指標內有一種固定價格，在計劃經濟指標外有另外一種依照市場供需機制自由調節的價格。這個制度迅速釀成了包括無序競爭和大量投機倒把現象在内一系列問題，計劃外生產擠壓計劃内生產，也令中央感到無法調控生產。

第一階段改革試探成果立竿見影，但經濟高增長隨即造成了嚴重通膨（在1988年和1989年均達到20%），而稅收上實行“分灶吃飯”政策、國營企業受市場經濟衝擊遭到大幅度削弱等現象，又加劇地方分權和中央財政收入大幅度下降，中央感到通過宏觀經濟調控來管理市場經濟和計劃經濟的阻力越來越大。但由於法治薄弱，官方投機倒把和嚴重腐敗引起的混亂，是造成1989年學潮時期最重要因素之一。

第一階段改革導致中央權威嚴重削弱，1989年差點導致共產黨政權覆亡。到90年代初，不少學者甚至認爲中國出現了聯邦主義萌芽。由於中央政府遭到削弱，中央政府開始著手對第一階段改革進行重新調整，旨在加强中央對地方控制，同時保持地方經濟活力。

學者普遍認爲，改革第二階段以1994年分稅制度改革為起點。分稅制度分割了中央稅、地方稅和央地共享稅收，大大加强了中央對地方財政調控能力，增加了中央財政收入。同時，在事權與財權上的劃分，既保持了地方相對自治，又加强了地方對中央的依賴。不少學者把這種現象稱爲“財政聯邦主義”，其典型特徵是中央集權但地方財政分權。

與此同時，在“抓大放小”的原則下，中央加强了對國有企業、銀行和金融系統的改革。在90年代，國有企業經歷了大規模精剪，旨在培養和加强國有企業巨頭對具有關鍵戰略價值行業的壟斷，同時將不具有關鍵戰略價值的行業和領域，向民營企業開放，以振興市場經濟活力。2000年代初，“國進民退”政策持續加强和補貼國有企業巨頭，强化通過壟斷巨頭對經濟的宏觀調控能力，并且藉助這些巨頭推進實施改革政策。

但是分稅制度改革，并沒有解決財政分權和財政聯邦主義問題，反而因爲中央出於刺激地方經濟的目的，將政績評估和官員升遷與經濟增長指標挂鈎，造成了新的問題。由於缺乏司法獨立，在經濟成長指標的壓力下，地方政府輕而易舉地繞開財政跟預算規定，不計代價、不顧後果地發展過於單一的產業結構（房地產和建築業成了撈快錢的最流行產業），嚴重破壞了經濟可持續性。與此同時，由於區域之間缺乏協調，地方保護主義日漸猖獗起來，不但出現省際貿易壁壘，地區之間也存在貿易壁壘。資本和投資也出現嚴重分配不均，許多地方政府將資本和投資留在本地，導致過度生產和過度投資，其他地方卻因爲得不到足夠投資面臨困境——各省市在爭取中央財政補貼方面也存在這樣的惡性競爭，這就逐漸加劇了區域發展的不平衡，發達省份與不發達省份差距越來越大。由於缺乏法律和政策約束，地方政府在財政開支和借貸上近乎失控，尤其在吸引投資和中央財政補貼上缺乏競爭優勢的省份。這使得中央和地方財政赤字和負債像滾雪球一樣越滾越大，加劇了中央與地方的緊張關係。在相對落後的地區，地方政府亂收費、亂課稅、亂收罰金、亂攤派也給農民和投資者造成了過重負擔。

同樣嚴重的，還有地方分權導致改革難以推進的情況，也就是俗稱“政令不出中南海”。有研究者認爲，政令不通與大一統歷史一樣久遠，在中國當前環境下，反映的是中央與地方不穩定和非規範化的關係：中央與地方不是通過法治來確立雙方權利和義務，而是試圖通過政策和談判來確定具體關係。通過談判來確定權利與義務關係存在諸多問題，除了談判成本太高，地方掌握的議價權可能反而加重地方放權，并且由於缺乏依托法治建立的穩定關係，談判可能造成中央對地方政策和地方性政策出現不穩定波動。正如清華大學社會學家孫立平教授所言，中國社會出現了權力失控的現象，“权力成为不但外部无法约束而且内部也无法约束的力量”。也就是說，中央政府事實上并沒有能力完全約束地方政府權力。正如鄧聿文注意到那樣，由於地方政府討價還價，中央政策在執行時可能根據地方政府意願大打折扣，而國家權力的碎片化使得中央改革政策得不到落實，最終導致社會陷於“不可治理狀態”。這種困境即便頻繁調動官員也無濟於事，因爲官員異地調動并不能解決地方財政放權的問題，此外地方政府單獨結成權益共同體和具體執行過程中可能遭遇到的困難，也是調動官員無法剋服的，這些都是改革的巨大阻力。

這種“不對稱放權” (asymmetric decentralization) 在胡錦濤時期已暴露出嚴重問題。經濟結構過於單一（以及造成的嚴重資源浪費和環境破壞），使胡錦濤政府將“可持續發展”定調為時代主題。與此同時，由法制缺失導致的社會矛盾日益尖銳，胡錦濤時期 “群體性事件”年年暴增，僅2010年一年就高達18萬起。這也是胡錦濤時代開始倡導 “和諧社會”的時代背景。但對下一届政府來說，要繼續推進改革，最緊要的任務是剋服地方分權和央地矛盾。

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