囤房稅該怎麼做？台灣居住正義的必經之路

這是與老闆共同發表於去年九月的舊文，主要是針對當時沸沸揚揚的囤房稅提案作一個完整論述。但即便已是去年的文章，裡面提及的論述我認為到現在為止都仍然適用。

今年5月，有網友在公共政策網路參與平台發起「應課徵空屋稅」的提案，反對「有錢人將房屋當成投資標的」，每人超過一房即課以重稅，於短短13日之內就達到5千人次附議門檻。

不止民眾不爽，地方政府也看不下去了。台北市政府本月初召開「居住正義2.0」記者會，市長柯文哲擔憂「若解決不了台灣高房價問題，今日香港就是明日台灣」，呼籲中央應推動房產稅制改革，主張單一自住輕稅、多屋重稅，讓住宅回歸居住使用。緊接著，時代力量在本月16日於立法院提出《房屋稅條例》部分條文修正草案，擬採累進稅率方式，提高持有多屋大戶的房屋稅，以遏制囤房風氣。

前述一連串的提議與修法主張，都指向了一個共同現象——空屋——皆認為釋出房屋使用將有助居住問題緩解。

那麼，到底台灣有多少房屋正空置著？這些空屋都在誰手上？空屋與當前居住問題又有何關連？以及，怎樣才能讓空屋轉為居住使用呢？筆者作為長期倡議居住政策改革之一員，特撰文提出分析與建議，並就住宅政策改革路線就教各方。

擁房越多者，空屋率越高

在進入整個討論前，應先區分「空屋」與「餘屋」兩者。空屋是指市場上低度利用或不使用的住宅，餘屋則是指建設開發相關公司所持有的未銷售（滯銷）住宅。

先從空屋談起。台灣的空屋數量最準確的資料是「人口及住宅普查」，但該普查每十年進行一次，在最近一次的普查（2010年）當中，台灣的空屋高達155.5萬間，空屋率為19.3%，將近每五間房屋就有一間是空屋。

在未進行普查的年份，則是以「低度使用（用電）住宅」作為空屋的推估數據，由於其數量均遠小於前述普查，官方較樂於引用，但即便如此，2017年透過低度用電住宅統計出的空屋量仍達86.4萬間，空屋率10.12%。其中屬居住需求較高的六都計有54.5萬間，佔整體空屋六成三以上。

另依據財政部的住宅總歸戶資料，台灣擁有四屋（含以上）之家戶，約32萬，共持有約162萬間房屋；如再計入擁有三屋者，則達297萬間，佔（個人持有）住宅存量的37.6%。若與前述低度用電戶資料比對勾稽，將赫然發現：持有屋數越高群體，手上持有低度用電的空屋比率就越高，持有四屋者，其空屋的比例超過40%，五房含五屋以上者，則高達50%-60%。至此，可合理推論，少數的多屋者是全台空屋來源之大宗。

餘屋剩越多，房子賣越貴

接著來看餘屋。同樣依據官方統計，2017年第四季，全國餘屋數逼近7.5萬戶。另就區域來看，在房價最難以負擔的雙北，餘屋計有19,395戶，佔了26%。

又單看數量是不夠的，另根據政府所公布的房價指數與餘屋數量，全國餘屋數從2012Q4的2.3萬戶，來到2017Q4的7.5萬，短短五年之間翻了三倍以上。若再對照同時期房價趨勢，我們可清楚的看到，餘屋數量與房價呈現違反經濟學供需常理之現象，賣不掉的餘屋越來越多，竟然房價也越來越貴。

稅制是大量空、餘屋的主因

為何台灣的空屋數量如此驚人？且空屋數量過多的狀況下，建商仍持續開發興建讓餘屋數量不斷翻倍，而且價格還高居不下？其中關鍵原因，莫過於台灣不合理的住宅持有稅制。

首先，由於公告地價與房屋評定現值與實際價格落差過大，造成台灣的名目稅率雖然與國際標準相差不大甚至略高（住宅1.2-3.6%不等），但實質稅率卻極低（僅約0.13%），約為美國的十分之一，是標準的「看到嚇死人，收到笑死人」，養房竟然比養車便宜。

其次，則是對持有房屋的課稅標準過於寬鬆。根據《自住房屋認定標準作業原則》，夫妻與未成年子女持有超過三戶才會被認定為「非自住」，適用較高稅率。但即便如此，全台灣也僅有台北市、連江縣、宜蘭縣真的有採行「房屋多稅越重」的差別稅率，其餘縣市則不管坐擁幾間房，僅以略高自住的1.5%稅率課徵。

正因持有稅偏低，且「多屋」與「自住」稅賦無甚差別，個人買房傾向空置求轉手獲利，建商蓋房寧可餘屋待價高出售，近百萬空餘屋就這樣積累而來。

因此，筆者與許多人持相同看法，面對大量空餘屋閒置現象與衍生之問題，應當透過提高空餘屋持有成本（以下稱囤房稅），合理市場的供需機制，以有效去化空餘屋，讓住宅回歸居住使用。

為何要對空餘屋課囤房稅？

有人會說，即便大量空餘屋是事實，但那是持有者的財產支配權，干卿底事，為何要課囤房稅？這就必須回到「經濟外部性」與「居住是民生必需」兩個面向來討論。

首先，我們必須指出台灣居住問題——以高房價為核心——的特殊性，並非是供給不足的問題，而是住宅市場扭曲的外部性效應。扭曲何在？房價高漲與大量餘屋竟然並存，租屋難求與大量空屋卻未互通，即供需無法接軌。外部性為何？那就是造成「房子拿來炒不是用來住」，無殼蝸牛買不起、租不好！

高房價買不起無須贅言，2018年（Q3）台灣整體房價所得比為8.82倍，台北市14.07倍，新北市房價所得比則為12.14倍，皆遠超過國際公認合理標準。

那買不起那租屋可以吧？根據內政部統計，台灣租賃市場規模約為整體住宅市場11.3%，遠低於歐美等先進國家25%~50%的比例，且租金指數近十年來不斷攀升。

依台灣勞工陣線的調查，以2016年的全國薪資中位數收入推算租金所得比，台北市占比高達58%，新北跟桃園分別為30%、25%。又上述買不起、租不好現象，受害最深的莫過於青年世代。

其次，我想絕大多數人應該會同意，縱使住宅具投資獲利的「資本財」性質，但更重要、更優先的功用應該是滿足居住使用的「消費財」功能，即住宅是不可或缺的民生必需品。那麼，當住宅此種民生必需品出現大量囤積空置，是否應該介入處理呢？

事實上，對於囤積民生必需品，我國政府是會干預介入的。行政院轄下有「物價督導小組」，可依據《農產品市場銷售法》、《消費者保護法》予以處罰，甚至是用《刑法》251條規範「囤積民生必需之飲食物品或農工必需品，無正當理由不應市銷售者，處三年以下有期徒刑」。

對比近年來政府對若干民生物品態度，我們不禁要問，果菜價格漲要抓菜蟲，衛生紙短缺要查通路，但同樣作為民生必需品住宅，大量囤積閒置卻可以置若罔聞，這不是非常奇怪嗎？

囤房稅對居住政策之效益

進而言之，就居住政策面向，囤房稅對購屋市場、租屋市場之健全，乃至政府推動中的包租代管，也將帶來積極正面助益。

就購屋市場，目前餘屋數量過多、開發浮濫，俗話說「沒有賣不出去的房屋，只有賣不出去的價格」，若透過囤房稅讓建商持有成本提高，不再囤屋居奇，讓供給真正進入市場，回歸供需機制讓價格回落到相對合理區間。也就是說，在購屋市場的層次上，囤房稅的效益是「去化餘屋、活絡交易、合理價格」。

就租屋市場，目前租屋供不應求、租金上漲，讓許多租屋族不堪負荷，或只能選擇承租低品質的房屋。一旦實施囤房稅，將促使多屋者願意將空屋出租以彌補其租稅支出，從而藉供給增加讓租金漲勢趨緩，且有助淘汰市場上窳陋違法的隔間與加蓋物件。也就是說，在租屋市場的層面上，囤房稅的效益是「擴大供給、抑制租金、提升品質」。

另就政府正積極推動的包租代管，由於現行機制是「只有蘿蔔不出棒子」，參與計畫的多為原本就有出租物件的房東，而少有從空屋釋出的狀況，致使成效遠不如預期。

如有囤房稅，大量釋出空屋將成為其擴展達標之利基，順勢也能為萌芽中的租賃產業迎來新生。也就是說，在包租代管推動上，囤房稅的效益是「政策達標、產業發展」。

囤房稅該如何推動？

雖說課徵囤房稅合理且有效益，但推動上絕非易事，最棘手的是既得利益的反對，這將包括建商以及少部分擁有多房者。建商對政府施壓的本事無須懷疑，多屋者雖佔少數但多為具社經影響力者。是故，這些年來對於空餘屋問題的討論，始終是只聞樓梯響，便再無下文。面對此，囤房稅怎麼推呢？以下說說我們的看法及建議。

一、清楚界定對象，縮小影響面

就對象界定，須知空屋餘屋所針對的目標是不同的群體，前者為多屋者，後者為建商，那是要先處理「空屋問題」還是「餘屋問題」，抑或想一併處理，值得仔細評估。

以先前出師不利的「實價登錄2.0」修法為例，同樣涉及建商與個人兩種群體，遂出現建商實為反對「預售屋即時登錄」使其喪失操縱資訊、操弄價格的空間，但卻假「區段化、去識別化」將造成民眾隱私受損、安全堪憂等理由大肆販賣恐懼，營造出社會多數反對的假象，從而阻擋法案推動。

另之前台北市亦曾針對建商餘屋施以囤屋稅（縮短銷售期），惟不久後便以議會翻盤、市府退讓告終。前車之鑒不遠，我們建議囤房稅推動應「分而治之、先易後難」，可採空屋、餘屋分期處理，且現階段應以空屋為優先。

承上，另就縮小影響面部分，囤房稅在處理空屋的適用對象也要衡量。根據前述的全國總歸戶資料，如以擁有四屋（含以上）者為對象，受影響比例僅為3.94%；若將標準下修為第三屋起認定，影響比例提升至9.65%，雖說可涵蓋空屋數量會較多，但反彈力道則近三倍。循此，我們認為初步能以擁有四屋（含以上）者為囤房稅課徵對象，不失為一種務實之考量。

二、閒置重稅、出租輕稅

為利囤房稅推動之正當性，應釐清此一稅制改革之目的。筆者認為，並非基於財政需求要增加稅收，也非仇富要盤剝多屋者，而是為有效促成空屋釋出轉做居住使用。基於此，就具體的稅制設計上，建議基本原則應是「閒置重稅，出租輕稅」。

具體言之，自第四房（非自住）起，採累進方式大幅提高其房屋稅率，房子越多、稅率越高；相對地，該屋如出租供居住使用，則可適用減免優惠。

此作法的有幾個優點，首先，表面上是大幅提高多屋者持有成本，但實際上是以避稅為誘因讓空屋轉作出租；其次，不會陷入「空屋如何認定」的技術爭議，不再是政府要證明屋主空置，而是要屋主自己提出租賃資料證沒有空置；最後，只有仍堅持空置的屋主才會被大幅加稅，將影響面從3.94%縮減至更小。

舉例如下（以下稅率僅為假設模擬），如某A持有七間房屋，扣除三間認定自住外，第四、五間房屋稅從現行1.5%拉高至3.6%，第六、七間至4.8%。但如果他願意將自住以外的四間房子出租，則不採累進維持如現行1.5%稅率。又其房屋願意加入政府包租代管或出租予領取租金補貼者（公益出租人），則比照自住稅率1.2%。

請問，持有三房以上屋主為避免稅賦大幅提高，他們會怎麼做？試想，他們手頭上162萬房屋（適用囤房稅約70萬間）有一定比例進入租屋市場後，會有怎樣的效果？

三、配套針對租賃所得稅制進行改革

鑑於台灣絕大多數個人房東（佔市場供給絕大部分）隱匿出租逃漏稅之事實，使租屋市場黑市化難以健全發展，建議配合囤房稅的推動，我們也該進一步思考租賃所得稅制的改革。

改革的思路延續同樣的邏輯，不是要增加稅賦（反正房東逃漏稅從來就是如此），而是要配合囤房稅將擴大租屋市場之力道，一併讓租屋市場去黑市，促成房東主動登錄租屋。建議採「蘿蔔」加「棒子」方式處理：

蘿蔔是，推動「租屋所得單獨課稅」，與所得稅脫勾並採單一稅率，大幅降低佔市場大宗的個人小房東租金稅賦（特別是併入其他所得導致稅率累進），鼓勵誠實申報。

棒子為，搭配前述稅賦調整，另就房東租屋申報設定落日條款，明訂過去逃漏稅既往不咎，然後續如查獲則予以重罰，促成租屋登錄落實。

囤房稅為居住政策無可迴避一環

最後，有必要就住宅政策改革路線問題，對囤房稅做衍生補充釐清。

住宅問題改革必須是購屋市場、租屋市場、社會住宅「三管齊下」，缺一不可。又相對於購屋市場、租屋市場的改革，社會住宅因未直接觸動既得利益，阻力最小，可作為改革推展的第一步，故自2010年起，我們便積極倡議社會住宅，並持續關注參與迄今。

因此，我們對近年來，特別是蔡總統任內，政府對興辦社會住宅努力與成果予以肯定，意即，台灣住宅政策改革的「第一步」已經踏了出去。毋庸置疑，「八年二十萬戶」社會住宅目標絕對要持續推進，然即使達成，也僅佔住宅存量2.2%，就政策意涵論，係建構台灣的「居住安全網」，讓被購屋與租屋市場排除的青年與弱勢群體，至少有階段性的安居之所。

若進一步論及讓社會住宅扮演「市場調節」角色，促成民間租屋市場價格合理與品質提升，有效舒緩會抑制房價上揚，那就非得累積至一定規模，例如OECD國家平均社會住宅比例超過10%，由於差距甚遠，實非現階段有意義的討論課題。

又即便如荷蘭、香港等社會住宅比例達30%，還是有其居住問題，如荷蘭的近年來遭遇房價與房租上漲壓力，香港更是身陷全世界公認最嚴峻的高房價問題。這些經驗提醒我們，居住政策只有社會住宅是不夠的！特別是，台灣在購屋與租屋市場相關機制仍與國外相去甚遠，如交易資訊透明、大量空餘屋閒置、租屋黑市等課題。敢問，難道於社會住宅跨出第一步後，其它改革就此裹足不前嗎？

今年無殼蝸牛運動屆滿三十週年，平心而論，過去三十年來，政府針對住宅問題並非毫無作為，但始終未直面弊端、迴避制度改革。放眼未來，如不願下一個三十年繼續延宕蹉跎，毫無疑問，空餘屋問題的解決必定是其中舉足輕重的一塊拼圖，也是實現居住正義無可迴避之挑戰。

我們還要繼續拖下去嗎？