对话丨美国向乌克兰提供集束弹药的国际法悬疑

美国向乌克兰提供集束弹药的国际法悬疑

罗伯特·古德曼（Robert Goldman）

2023年7月7日，拜登政府宣布，它将向乌克兰输送集束炸弹。考虑到这种弹药因对平民人口构成风险而遭到一百二十多个国家禁用，此举极具争议。

美国有过这样的争议之举。在沙特阿拉伯军事干预也门期间，美国为这个王国提供了集束弹药。这种弹药内含的小炸弹可以散布在一个广阔的区域，通常要更晚才会爆炸。

2016年，因对集束炸弹造成的平民生命伤亡越来越担忧，华盛顿暂停向沙特出售集束炸弹。但美国仍拒绝加入一项国际集束炸弹禁令。

作为研究战争法的学者，我知道集束炸弹凸显了有关使用和管制武器（哪怕是那些可能造成普遍平民灾难的武器）的一个现实: 这些弹药本身不是非法的，但使用它们可能是非法的。此外，美国向乌克兰提供集束炸弹的决定可能弱化反对其他国家采取类似做法的理由。这进而可能增加集束炸弹被非法使用的可能性。

是有效攻击还是滥杀无辜？

自第二次世界大战以来，集束弹药成了各国军火库的一部分。通过空中或地面火炮运送，集束弹药在越南战争期间被美国在老挝和越南使用，在黎巴嫩南部被以色列使用，在伊拉克被美国和英国使用，在正在进行的叙利亚内战期间被俄罗斯和叙利亚使用，在也门被沙特使用。现在则在乌克兰被使用。

集束弹药假如被负责任地使用，可以成为一种高效的军事工具。因为它们可以在一个广阔的区域内散布数百枚小炸弹，在战场上，它们可以成为打击集结起来的敌军及其武器的有力武器。

2017年，美国国防部的一份备忘录称，在面对“大规模集结的敌军、分散在特定区域的单个目标、精确位置不明的目标、与时间有关或移动的目标”时，集束弹药提供了“必不可少的能力”。2023年6月22日，有报道称，美国国防部得出的结论是，假如对乌克兰境内由俄罗斯“掘进”的阵地使用，集束炸弹就是可能有用的。

事实上，国防部认为，在某些有限的情况下，集束炸弹对平民的破坏程度可以更轻。在越南，美国曾批准使用集束炸弹而非威力更大的炸弹，以破坏交通线路和敌方阵地，同时最大限度减少摧毁附近堤坝的风险，因为堤坝会淹没稻田，给村民带来广泛的灾难。

尽管如此，使用集束弹药一直存在争议。麻烦在于，并非所有小炸弹都会在撞击时爆炸。许多小炸弹留在土地中，未爆炸，直到后来被扰动，这增加了平民致残或致死的机会。使用技术弹药在城市环境中的使用尤其成问题，因为它们不能针对特定的军事目标，恰恰可能攻击到平民及其家园。

国际法中的集束炸弹

出于对伤及平民的风险的担忧，《集束弹药公约》于2008年出台，这部公约禁止成员国使用、生产或销售集束弹药。

但截至2023年，该公约只对123个签署国具有法律约束力，乌克兰、俄罗斯和美国不在那些国家之列。它们或任何其他尚未签署公约的国家，也无法被强令加入。

因此，认为乌克兰或俄罗斯不能在当前冲突中使用集束炸弹，是没有法律依据的。自2022年2月俄罗斯入侵乌克兰以来，两国也都使用了集束炸弹。认为拜登政府不能向乌克兰出售集束弹药，同样没有任何法律依据。

但有一些法律规定了集束炸弹的使用方式，以及不得使用的方式。

目前已有的国际人道主义法相关部分，是乌克兰和俄罗斯都批准了的1977年《日内瓦公约》的第一附加议定书。该议定书规定了交战各方必须遵守的规则，以限制对平民的伤害。其中第五十一条承认平民死亡是战争不可避免的一部分，禁止“不分皂白”的攻击。这种攻击包括那些使用了不能针对特定军事目标的武器或这种性质的武器，不加区别地打击军事目标和平民及民用物体的攻击。

同时，议定书第五十七条强调，进攻的军队有责任放过平民人口。这包括“在选择攻击手段和方法时，采取一切可能的预防措施”。

以上两条都没有明确规定有任何武器被禁止使用了。相反，武器的使用方式决定了攻击是否构成不分皂白的攻击，并从而构成国际法规定的犯罪。

不只有“公众反应”风险？

即使集束炸弹在本质上并非不分皂白（这是国际上倡导禁止集束弹药的人士提出的主张），但在城市环境中使用集束炸弹极大增加了伤害平民的可能性。2021年，97%的集束炸弹伤亡者是平民，其中三分之二是儿童。在叙利亚和也门使用集束炸弹的经验表明，要让政府承担责任是很困难的。

这是乌克兰要求美国提供集束弹药引发了关切的缘由所在。记录国际上使用集束炸弹情况的集束弹药监测组织（Cluster Munitions Monitor）发现，截至2022年8月，乌克兰是使用集束炸弹的唯一活跃冲突地区，因为俄罗斯自入侵乌克兰以来“广泛”使用了这种武器，乌克兰在少数情况下也使用了集束炸弹。

据报道，乌克兰寻求获得美国冷战时期储备的 MK-20集束炸弹的一部分，通过无人机投掷到俄罗斯的阵地上。白宫此前曾表达过对这一转移的“关切”。

在宣布向乌克兰运送美国制造的集束炸弹的决定时，拜登总统的国家安全顾问杰克·苏利文提到，“集束弹药造成了未爆炸弹药伤害平民的风险”。他补充说：“所以，我们尽可能推迟了这一决定的做出。”

据报道，拜登政府早些时候之所以犹疑，是因为出售集束炸弹的 “公众反应”，而且这可能会在美国和其他北约国家使用集束武器的问题上造成分歧。

当然，依据国际法，向乌克兰或任何其他国家提供集束炸弹的法律风险都很小，哪怕那个国家非法使用这种武器。

某个国家因为向另一个公然不当使用武器的国家提供武器而承担法律责任，据我所知，没有这样的案例。在美国，也没有相当于有要求枪支制造商为大规模枪击事件承担法律责任，或者规定“酒吧法”，要求酒精供应商为醉酒司机的行为承担责任的举动。

但关于向沙特出售集束炸弹，国会议员担忧的事情之一是，沙特始终不加区别地在也门使用那些武器，美国国内外可能认为，这令美国成了那些违规行为的帮凶。

我认为，出于道德方面的理由，华盛顿继续向沙特提供援助已变得困难重重。但美国过去和目前都没有停止向其他国家提供集束炸弹的明确法律责任。在我看来，乌克兰极不可能故意使用美国提供的集束弹药攻击平民及周边地区。而且，苏利文在宣布向乌克兰输送集束弹药的决定时表示，乌克兰提供了“它将以非常谨慎的方式使用集束弹药的书面保证”。

尽管如此，向乌克兰提供集束武器仍可能帮助祛除这些武器蒙受的恶名，并与国际社会停止使用这些武器的努力背道而驰。进而，这可能鼓励——或宽恕——其他可能不那么负责任的国家使用集束武器。

[作者是美利坚大学华盛顿法学院教授。本文原题“There is no legal reason the US can’t supply cluster bombs to Ukraine – but that doesn’t justify Biden’s decision to do so”，由2011年成立的国际性非盈利新闻机构“对话”(The Conversation)网站首发于2023年6月23日，更新于7月7日。超链接等均为原文所有，有关《日内瓦公约》第一附加议定书的引文使用了通行中文本。译者听桥，对原文有多分段。]