中国推“网号”、“网证”，实名制如何逐渐深入？

• 作者：刘云

7月26日，中国公安部、网信办联合发布《国家网络身份认证公共服务管理办法（征求意见稿）》（下称“办法”），征求意见截至2024年8月25日。

征求意见稿提到，公安部与网信办计划通过一个由政府建设的“网络身份认证公共服务平台”，提供“网号”、“网证”等服务，替代以身份证件为基础的互联网实名认证。其目的，是“最大限度减少互联网平台以落实“实名制”为由超范围采集、留存公民个人信息”。

但征求意见稿发布以来，外界质疑的声音不断。

就征求意见稿本身而言，尽管多次强调“自愿”，包括个人自愿申领、平台自愿接入、有关部门自愿推广应用。但在文件布之前，“网络身份认证公共服务平台”已在试运行，“网号”、“网证”已经可在微信、淘宝、小红书等67个App和场景上申领​​​​​​​，俨然是另一个意义上的“国家反诈中心”APP。

此外，办法强调政府控制的“网络身份认证公共服务平台”会保障收集到的个人信息安全，同时却留下大量例外条款，允许平台在特定情形下对外提供相关信息。

如果从2011年算起，中国的网络实名制施行已有13年之久，“网号”、“网证”的出现，究竟是改变实名制的种种弊端，还是继续加强？答案，就在实名制的历史脉络之中。

互联网不是法外之地，实名制的前世今生

中国的网络实名制，与网信办的出现几乎是同步的。

2011年5月，国家互联网信息办公室（下称“国家网信办”）正式成立。国家网信办当时还是国务院下属的办事机构，原本由工信部承担的信息化推进和网络信息安全协调职责被划入该办。

同年12月，北京率先出台《微博客管理规定》，要求微博客平台按照“后台实名、前台自愿”的原则，针对发布内容的用户实施实名制。广州、深圳等多个城市迅速跟进，发布类似规定。

北京互联网信息内容主管部门就规定回应时强调，实名制出台针对的是“传播谣言和虚假信息、买卖‘粉丝’、利用网络进行欺诈等突出问题”。规定在针对对象上也较为克制，仅针对发言用户，对于浏览微博的用户不作规定。

在此之后，实名制通过立法进程，正式走向全面化。

2012年12月28日，中国人大常委发布了《关于加强网络信息保护的决定》，正式明确“网络服务提供者为用户办理网站接入服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布服务，应当在与用户签订协议或者确认提供服务时，要求用户提供真实身份信息。”

也就是说，电话实名制与网络实名制，都在立法层面得到了确定，全面推进实名制的时代到来。

最先落实的是电话实名制。2013年7月，工信部发布《电话用户真实身份信息登记规定》。按照规定内容，在正式实施的9月1日开始，所有新入网、转入网用户必须在办理通信业务时登记真实用户信息，未登记的老用户在办理新业务时将重新登记真实用户信息。按照工信部统计，截止当年3月，约有2.8亿用户没有进行实名登记。

推行电话实名制的理由与网络实名制如出一辙。工信部当时回应道，“一些不法分子利用未登记真实身份信息的电话传播淫秽电子信息、发送垃圾短信息、散布有害信息、实施诈骗等问题突出，影响了用户的合法权益，扰乱了社会秩序，甚至威胁国家安全。”

此后数年里，工信部联合公安部等部门陆续开展了电话“黑卡”治理专项行动，电信运营商针对未实名登记用户进行停机威胁，在这些方式下，仅2016年就有1.2亿电话用户进行实名补登记，电话实名率从2014年的82.4%，在2016年底达到了100%。

网络实名制的全面实施，则要追溯到2014年。

这一年的2月，中央网络安全和信息化领导小组正式成立，由国家主席习近平担任组长。其办事机构中央网络安全和信息化委员会办公室（即“中央网信办”）与国家网信办一个机构两块牌子（下统称“网信办”），编制也从国务院办事机构进入列入中共中央直属机构序列。

网信办自此成为管治中国互联网领域的强力部门，时任网信办主任鲁炜亦被称为“网络沙皇”。

2015年12月，在乌镇举行的第二届世界互联网大会上，中国国家主席习近平说出了那句后来不断被中国官方媒体引用的话：互联网不是法外之地。

按照他的诠释，其言外之意即是（政府）依法治网、（企业）依法办网、（公民）依法上网。

也是在此前后，有关实名制及互联网管制的法律法规几乎不间断地出现。

2014年8月，被称为“微信十条”的《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》发布，要求即时通信工具服务提供者应当按照“后台实名、前台自愿”的原则，要求即时通信工具服务使用者通过真实身份信息认证后注册账号。

2015年1月，网信办官员宣布，除了即时通信实名制之外，今年国家网信办将全面推进网络真实身份信息的管理，包括微博、贴吧等均实行实名制。2月，《互联网用户账号名称管理规定》发布，只要是互联网信息服务使用者，都通过真实身份信息认证后注册账号。

2016年8月，网信办发布的《移动互联网应用程序信息服务管理规定》开始实施，要求移动互联网应用程序（APP）对注册用户进行基于移动电话号码等真实身份信息认证。电话实名制与网络实名制自此形成合流。

2017年5月，网信办发布《互联网新闻信息服务管理规定》，要求互联网新闻信息服务平台，也必须要求用户提供真实身份信息，否则不能得到相关服务。

2017年8月，网信办发布《互联网跟帖评论服务管理规定》，跟帖、评论也必须实名，要求不得向未认证真实身份信息的用户提供跟帖评论服务。

在网信办频频发布互联网管理规定的同时，被称为网络领域的基础性法律、“网络安全根本大法”的《网络安全法》也同步出台。2015年发布草案、2016年审议通过、2017年正式施行，前述提到的人大决定，其中针对电话实名制与网络实名制的要求，在《网络安全法》中被确定成为法条，网信办也被明确负责“统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作”。

实名上网，自此成为10亿中国网民一件“微不足道”的小事。

实名制利弊几何？

中国实施实名制最常见的理由有两种：一种是防止诈骗，一种是防止造谣。从2011年北京施行微博客实名制，到后来的电话实名制，均有所提及。

事实上，电信诈骗案件的发生却在这数年间大幅增长。根据中国官方媒体报道，2015年至2020年，公安部门以电信诈骗为主的诈骗案件立案数分别为104万件、97万件、92万件、115万件、143万件、191万件，6年间接近翻倍。2022年7月，公安部公布的数据显示，公安部会同工信部已清理高危电话卡7769万张。

与此同时，诈骗分子转战缅甸等东南亚国家诈骗园区，网络“杀猪盘”等各种诈骗套路层出不穷，无论是电话实名制、还是网络实名制，都未能成功遏制电信网络诈骗的发展。

防止造谣，实际上成了实名制的重中之重。但此处的“造谣”也有侧重点，2014年2月，网信办官员在接受采访时就回应，谣言是指故意捏造事实，对社会、他人造成危害的虚假信息。在实际操作中，社会议题或突发事件中的“谣言”成为网信办重点关注领域，针对个体的造谣却往往成为被忽视的对象。

如2013年的“秦火火”一案，由于在温州动车事件、郭美美事件等涉嫌“造谣”，最终以涉嫌诽谤、寻衅滋事罪名被判有期徒刑三年。

在徐州铁链女事件、唐山打人案等突发公共事件时，官方也一再强调“不造谣不信谣不传谣”。

“谣言”实际上成为了打压言论自由的幌子。新冠疫情期间，各地网信办屡次通报，以造谣为由封杀网络群组及个人账号。与此同时，一些官方认定的“正能量”大号却可以屡次造谣而未被处分。如多年造谣的“反美大号”“至道学宫”，被封前已经运营数年，粉丝达上千万，直到一则“美国死于新冠病毒的人数起码超过一百万人，尸体堆积如山”的离谱谣言，才被封杀。著名微博大V“孤烟暮蝉”，自称要“说好中国政策，讲好中国故事”，文章得到网信办官方转发，多次被指造谣却毫发无损。

与此同时，由于实名制的全面实施，公民个人信息的大规模“泄露”已成事实。

一方面，是几乎所有互联网平台的用户协议中，都会包含与第三方共享数据的条款，得以合法“泄露”个人信息。另一方面，电信网络诈骗与个人信息买卖成为共生关系，无论是移动、联通等电信运营商还是各大互联网公司，都不时发生内部员工买卖个人信息的新闻。2022年，一个黑客组织甚至宣称通过数据库漏洞，获取了上海公安数据库超10亿个人信息，包含姓名、地址、出生地、身份证号码、照片、手机号码等资讯。

中国是独树一帜吗？

实名制并非中国独有，但中国的实名制，可能正呼应了百度创始人李彦宏的那句，“中国人愿意用隐私换便利”。

2007年，在一起网络暴力案件的推动下，韩国国会迅速通过“后台实名、前台匿名”的法案，要求日均浏览量30万人次以上的门户网站以及日均浏览量20万人次以上的媒体网站引入身份验证机制，之后又进一步将网络实名制覆盖范围扩大至日均浏览量10万人次以上的所有网站。

但四年之后，由于多个网站先后发生数据泄露事件，分别导致3500万和1300万用户资料泄露。韩国宪法裁判所8名法官做出一致判决，裁定网络实名制违宪，要求废除网络实名制。

裁决指出，网络实名制实行后网上的恶性言论和非法信息并未明显减少，确使言论自由受到限制，个人信息通过网络泄漏并被非法利用的风险增加。综合权衡，该制度的弊端远胜于公益性。

通常情况下，各国实名制往往都仅限于电话实名。

2021年，香港商务及经济发展局局长邱腾华，在推行电话实名制时曾经提到一个数据，全球约有155个司法管辖区、超过四分之三的国家实施电话实名制。

电话实名之外，实施网络实名制的国家极为有限。

德国《电信法》要求网站出版商必须在网站刊登一则声明，附上内容负责人的姓名及联系方式，对于个人博客主而言算是变相的实名，也因此遭到批评。但在社交媒体上，德国则较为宽松，比如2018年甚至作出裁决，认定脸书的实名政策违法，必须允许用户以假名注册该服务。

澳大利亚的莫里森政府2021年曾尝试推动社交媒体实名制，理由是防止网络欺凌与性暴力等，但消息传出即受到极大阻力，一直未能推行。今年5月，澳大利亚议会则是推出了《数字身份法案》，计划从今年12月开始推动一项数字身份认证程序，但仅针对联邦政府及地方政府实体。

与澳大利亚的数字身份认证程序类似的，还有新加披的SingPass，通过关联个人身份信息，可以用于登陆和处理政府各网站服务及私营部门服务。不过，SingPass目前主要用于政府公共部门服务，私营企业也主要是银行、保险类服务，社交媒体并未强制实名。

与全球潮流相悖的是，中国的实名制却有愈演愈烈的迹象。

2022年，微博上线展示用户IP属地功能，随后抖音、小红书等社交媒体平台纷纷跟进，源头则是网信办发布的《互联网用户账号信息管理规定》。

2023年10月，微博甚至打破了“后台实名、前台自愿”的原则，陆续向拥有100万粉丝以上的用户发出通知，十月底之前，前台要展示个人姓名，50万粉丝的用户将在十二月底之前展示实名。源头又是网信办发布的《关于加强“自媒体”管理的通知》。

此次发布的“网号”、“网证”，在全面实名制已经施行近7年之后推出，强调鼓励互联网平台自愿接入，却并未回答如何处理目前已经被大规模收集的个人信息。

与此同时，中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍则分析称，“网号”、“网证”的唯一性带来的好处，“对于电信诈骗者可以全网封禁其网证，杜绝其更换平台、手机号复活的机会。”

问题在于，封杀的目标只有电信诈骗者吗？