北洋政府外交沿革(1921-1928)

北洋政府虽然曾为国际认可的合法政府，但由于混战经年，中央财政窳败，国民革命军北伐以前，北洋政府尚能借债发债度日，如在1921年前“政府威信未堕，各省尚有解款，国内既得募集债券，列邦复假以巨款。”但随着地方军阀坐大，截留税收，乃“政局愈纷，财源渐枯”，中央经费长期短缺。[1]1921年下半年，外交部告知驻外使领，政府已无款可发，要求他们自筹经费、减少开支。[2]到1923年上半年，驻外使馆经费积欠达十数月，驻外各使两次联名致电外交部，威胁如不发俸，将集体下旗回国。代理部务的外交次长沈瑞征因使费事，数度提出辞职。[3]北洋政府因为仰赖外债，常常优先补偿使领经费，如1923年6月到9月间，总税务司陆续垫借给北洋政府157万两关平银，其中三分之二用作支付出使经费。[4]再如1923年8月，北洋政府以苏俄退回庚子赔款为抵押，发行500万元使领库券[5]；1925年3月，北洋政府又以停付德国庚子赔款为担保，发行公债1500万元，用作中央紧急政费及出使经费。[6]但随着1926年下半年开始的国民革命军北伐，北洋政府不仅东南关税尽失，而且国际信誉大受打击。1926年4月，冯玉祥与直系和解，发动兵变推翻段祺瑞，张作霖和吴佩孚联合组建北京政府，但因吴佩孚否认段祺瑞执政缔结的一切条约，外国使团不承认颜惠庆摄政内阁。同年，英国在使团会议发表“圣诞宣言”（Declaration of Christmas），暗示不再以北京政府为中国唯一合法政府。[7]

1926年下半年开始，外交部开除部内冗员、裁撤驻外使馆，借此来节省支出，将每月预算从7万减到5.5万，出使经费从28万减到10万，然而杯水车薪。[8]北洋政府还另辟新税，从开征的二五附税中拨出200万，用于发放出使经费，但在1927年初开始实行后，“各处之二五附税悉为地方截留，前项计画又未果行。”[9]1927、1928年，北洋政府对内未能成功发行公债债券，对外借款则“近日已丝毫不能通融，于是使馆真有告贷无门、罗掘俱穷之势。”[10]1927年初，英国在外国使团提出对南北政府之七点建议，此举象征英国终止对北京的法理承认，也结束北京政府与外交团的仪式性关系。[7]此外，1927年底，比利时同意从退还庚子赔款中拨出30万，用于支付北洋政府驻外使馆经费。有鉴于此，外交部于是年年底及1928年初，多次致函驻美、英、日、俄、意等馆，请求各国从庚款退款中拨用部分支付使领经费，但终未果。[11]

从1926年下半年开始，随着革命军节节北进，英、日、美等国相继调整对华策略，外交重心有南移的趋势。[12]列强对北洋政府重视程度下降，即如《大公报》所论：“各国外交当局以中国局面变迁，早持观望态度，对于使领各馆已在不论不议之列也。”[13]北洋政府自顾不暇，更无力把持外交，故对外交程序日渐省略，如1927年中法间的商约谈判，“皆由外交部在北京与法使直接谈判，驻法使馆多不与闻。”[13]又如1927年4月张作霖下令查抄苏俄大使馆，事前事后均不知会国务院和外交部。[14]比利时公使王景岐在1927年3月时对记者描述：“驻外使馆几成无事可办之机关……驻外公使，俨同虚设。”[15]

不仅列国对北洋政府失去信心，国内外交人员亦离心离德，纷纷南下投奔国民政府。最具代表性的是王正廷、王宠惠先后南下，成为国民政府的重要官员；施肇基时任驻美公使，在北伐期间一直与国民党暗中联系；颜惠庆在1926年7月后，只为北洋政府担任一些顾问性质的职务，并在私下场合表达过对国民政府的好感[16]；顾维钧虽为北洋政府的总理，但实际上也对在北京为官态度消极，在顾维钧任总理的1926年10月到1927年6月间，顾氏至少有四次通电请辞，按他本人的说法：“我之所以继续参与政治，只不过是为了中国的国际声誉而维持一个政府而已。”[17]大量层级较低的外交部官员，也先后南下，如在北洋政府外交部工作的陶履谦(浙江绍兴人)、徐谟(江苏吴县人)、金问泗(浙江嘉兴人)、何杰才(江苏上海人)均“因不甚得意、先后南下”，成为南京国民政府外交部的参事、司长。[18]驻新加坡、仰光、爪哇等地领事“已事实上服从国民政府命令，执行各项华侨内之宣传及联络事务，惟因限于局势，尚未与北京断绝关系，而明白表示其态度。”[19]以致1928年后的南京外交部几乎全是旧外交官。

1. 贾士毅《民国续财政史(一)》，张研、孙燕京主编《民国史料丛刊》第910卷，大象出版社2009年版，第76页
2. “From day to day”，The North － China Daily News，1921，Dec 7，p14．
3. 《驻欧各使为积欠馆费辞职》，《申报》1923年3月25日，第7版；《沈瑞征力争使领经费之辞呈原文》，《顺天时报》1923年5月2日，第2版；《各公使下旗回国将即实行》，《顺天时报》1923年7月17日，第2版。
4. 魏尔特:《关税纪实》，海关总税务司公署统计科1936年版，第188—190页
5. 《使领库券发行之经过》，《银行月刊》第4卷第3期，1924年3月25日，第176—177页
6. 《咨内务部十四年公债指定专作中央紧急政费及使领经费之用豫丰银号开兑实无余款可拨咨复查照文(1925年3月28日)》，《财政月刊》第12卷第136期，1925年4月，第13页
7. 金光耀、王建朗. 北洋时期的中国外交. : 第123-124页.
8. 《财政部为大元帅核定院部各署每月经费数目清单复审计院咨：附国务院致财政部函及各署经费清单(1927年8月11日)》，中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案·审计院》第146册，中国档案出版社出版2010年版，第77—100页
9. 《联合会会费事(1927年6月)》，北洋政府外交档，档号：03－38－040－01－014
10. 《驻欧各国使领经费问题》，天津《大公报》1927年5月12日，第6版
11. 《商拨庚款接济使费事(1927年12月)》，北洋政府外交档，档号：03－08－023－05－001
12. 杨天石主编：《中华民国史》第6卷(1926—1928)，第259—277页；牛大勇：《北伐时期列强对华政策研究评介》，《历史研究》2005年第3期；罗志田：《北伐前期美国政府对中国革命的认识与对策》，《乱世潜流：民族主义与民国政治》，第311—324页
13. 《驻欧各国使领经费问题》，天津《大公报》1927年5月12日，第6版
14. 《顾维钧回忆录》第1册，第364页
15. 《王景岐归国后之谈片》，天津《大公报》1927年3月19日，第2版
16. 上海档案馆译：《颜惠庆日记》第2卷，中国档案出版社1996年版，第367、384页
17. 《顾维钧回忆录》第1册，中华书局1983年版，第298页
18. 《宁外交部人员皆曾服务京外部者》，天津《大公报》1928年3月17日，第2版
19. 《驻外各使领与南京》，天津《大公报》1927年7月20日，第2版