臺灣垃圾政策變遷史（上）：政策與法規框架

原作者：賴偉傑

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1.                 垃圾管理後端處理政策變遷

1984年之前，臺灣未實行一般廢棄物處理政策，大多數垃圾的處理是掩埋或堆置。

當局意識到，若由地方任意處理，將來全台所有河川窪地均將受到垃圾的嚴重污染，因而在1984年頒訂《都市垃圾處理方案》，開始於各鄉、鎮、市規劃衛生掩埋場。

然因地狹人稠，掩埋場地選址不便。九零年代，因掩埋場容量逼臨上限，多個鄉鎮垃圾無處處置，導致垃圾堆置於街頭之景貌。此外，衛生掩埋場所引發的臭味以及傳染病問題，亦招致諸多民怨。政府故於1991年改為焚化為主、掩埋為輔的處理策略，規劃《一縣市一焚化爐政策》；1996年，更進一步規劃《鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化爐推動方案》，結合民間投資，以公辦民營(BOT)方式興建十五座焚化爐。焚化爐興建過程中，除衍生出的二次公害（戴奧辛、含重金屬灰渣）為人所重視外，從社會層面而言，其選址衝突、欠缺民眾參與、進場管制未透明化以及BOT的保證垃圾處理費與處理量等因素，更引發社會極大的衝突與爭議。

雖然官方均以「資源回收廠」的名義來包裝焚化爐，臺北市更於2000年推動「垃圾費隨袋徵收」——開創臺灣廢棄物政策新思維，但整體而言，焚化仍是當時廢棄物政策的核心方針。

直至2003年，在環保團體及立法院的壓力下，環保署方展開「垃圾處理方案之檢討與展望」，檢視原先政策缺失，加入「零廢棄」的管理思維。

2005年垃圾強制分類開始推行，2006年全面實施廚餘回收，以及陸續取消11座焚化爐的興建與營運計畫，臺灣的廢棄物管理政策軸線翻轉方算完成。

2.                 垃圾管理前端處理政策變遷——費用與資源回收

資本主義處理「垃圾」的邏輯：一是使用者付費（設施很貴），二是使之成為「產業」（回收產業、垃圾處理產業）。臺灣亦復如此。

1991年，政府開始推動垃圾收費法制化，明定納入成本專案與計算公式，再依現實調整負擔比例。一開始是先以清理成本之30％徵收，後逐年調升反映成本比例，最終達到100％。

《一般廢棄物清除處理費徵收辦法》中規定的垃圾收費方式分為兩種，一是按用水量計算徵收，二是按戶定額計算徵收——非自來水供水區，就按戶籍資料計算徵收。

當時，為行政作業便利，基本是隨水費附加徵收垃圾費。直到1997年，才修法增加了「按量徵收」的方式，為後來臺北市實施「垃圾費隨袋徵收」提供了法律依據。

臺灣一般廢棄物處理的法源是《廢棄物清理法》。1988年修法後，開始有了責任回收物(應回收廢棄物)的治理政策設計與法源設計——廢棄物有「回收的必要」，而且責任不在消費者，而在生產者（企業）。這是非常重要的立法概念與主體，因此所有的制度設計，都要企業負起責任，以及竭盡所能讓消費者願意回收，不管是動之以情、誘之以利或其他更好的規劃。

後來經過不同的制度設計與政策變遷，資源回收系統在原有拾荒體系內，逐漸成為迴圈經濟產業，其中利弊得失，以及各方的社會參與，環環相扣。

1997年《廢棄物清理法》再次修正，規定相關的製造及輸入業者，應按核定之費率百分之百繳納「回收清除處理費」，成立「資源回收基金」，納入整個政府預算，接受國會直接監督，並由環保署成立「資源回收管理基金管理委員會」，簡稱「基管會」。

物品及容器的製造、輸入、販賣業者，要先申報營業數量，並依政府公告的費率繳納處理費。另一方面，資源回收在臺灣形成專業化的體系。回收參與者，包括最基層的，經過稽核認證後都可以從「基管會」得到補貼。

另外成立的還有兩個委員會：一個叫「費率審議委員會」，專門核定每一種應回收專案的費率；一個叫做「稽核認證公正團體評選委員會」，負責遴選出一個民間專業團隊，來做補貼的稽核認證工作。

這兩個委員會，再加上基管會，都牽涉龐大的迴圈經濟產業利益，還會影響產品生產、運銷、回收對環境影響的評估專業性，以及政策工具的公平性。因此，委員包括了各利益相關方的代表，其中也包括環保NGO的代表——以透明方式減少各方質疑。

在回收基金制度之下，整個迴圈產業的經濟誘因明確。政府自1997年1月起推動「資源回收四合一計畫」，主要是由「社區民眾」透過家戶垃圾分類，將各類自家產出之小型資源物品，結合「地方政府清潔隊」、「回收商」及「回收基金」之力量予以回收再利用。通過此四者合一，建立完整回收網路，確保資源物品確實回收再利用或妥善處理，並使參與民眾、清潔隊及回收商獲得合理利潤或獎勵，以確保回收體系之完整迴圈。

請參考下圖：

3.                 地方自治：臺北市「垃圾費隨袋徵收」的「政治」歷史

在臺灣廢棄物政策變遷過程中，地方政府開始提出不一樣的視野和試辦計畫，是非常重要的經驗，也是後來成為全國政策改變的重要動力。其中，臺北市率先執行的「垃圾費隨袋徵收」政策，最有名且影響深遠。

以前垃圾費隨水費徵收，讓政府的收費行政成本降到最低，但對節約消費、源頭減量、資源回收的人來說並不公平。

一開始，臺北市的這一措施只在少數地方試辦。試辦地區民眾有充分時間熟悉新收費制度。試辦計畫概分為3期：4月份為「宣導期」，5月份為「勸導期」，6月份為「執行期」。

試辦期間，行政部門會對執行成效追蹤，統計試辦區及鄰近地區之垃圾產生量及資源回收量，以瞭解該政策是否真的具有促進垃圾減量及資源回收的效果。而且，為瞭解是否會加劇亂丟垃圾的情形，行政部門亦會同時觀察試辦區路邊果皮箱垃圾量、亂丟垃圾包數量及環境清潔狀況。

試辦區市民逐漸瞭解到新政策比以前隨水費徵收更具公平性，並開始注重資源回收以便少花錢買垃圾袋。

但後來因政治角力，部份政客為討好選民，宣稱「隨袋徵收」沒有法源依據，甚至在議會推動「1998年度垃圾費免費」，導致整個試辦計畫暫停。後遺症隨即出現：因為免垃圾費，原先清運的市場、餐廳等巨量垃圾的民間業者紛紛解約；大量有毒無毒廢棄物混雜；垃圾量大增——一夕間長久建立的制度嚴重受創。

但大選之後，1999年臺北市換黨換人（國民黨馬英九為市長），議會又要求市政府必須「限時繼續推動垃圾費隨袋徵收」。2000年4月，臺北市公告《臺北市一般廢棄物清除處理費徵收自治條例》，並於7月在全市全面實施，從此建立法源。

下集為你介紹，臺灣民眾如何從下往上參與改革，推動資源回收。