資源詛咒？赤道島國印尼為何難推綠電

首發於2021年2月《南方能源觀察》紙刊和微信公眾號

eo特約記者 余佩樺
編輯 蔡譯萱 陳儀方

對於印度尼西亞而言，豐富的礦產是祝福也是詛咒。

印尼是全球最大的動力煤出口國，也曾經是世界最主要的石油和天然氣出口國。與此同時，印尼深受氣候變化和空氣污染之苦。首都雅加達的空污指數居世界前列，雅加達北部預計將在2050年前因海平面上升和超抽地下水而沈入海底。

新冠肺炎大流行加速了全球能源轉型。英國數據信息提供商埃信華邁（IHS Markit）指出，過去30年里變化不大的全球非碳能源需求份額在2020年內顯著成長，這是新冠肺炎大流行衝擊化石燃料需求、可再生能源投資增加以及對氣候變化擔憂加劇導致的綜合結果。

但是在地處赤道太平洋的印尼，這一趨勢並不明顯。2020年，全球只有七個國家仍在新建和規劃燃煤電廠，世界第四人口大國印尼便是其中之一。根據美國非政府組織全球能源監測（Global Energy Monitor）2020年7月的統計數據，印尼在建的煤電廠總裝機容量（31.3GW）位列全球第四。

2019年，燃煤、天然氣和燃油發電廠分別貢獻了59.1%、20.8%和4.2%的發電量，光伏僅貢獻0.03%，風能0.16％，地熱能4.77%，水力7.16%。受制於「煤炭政治」，印尼的清潔能源很大程度上還未被開發。

以光伏為例，原供職於印尼電力管理局，現在澳大利亞國立大學攻讀博士的大衛‧費南多‧西拉拉西（David Firnando Silalahi）指出，印尼太陽能可開發潛力每年達640000 TWh，約等於印尼2018年發電量的2300倍，印尼也有充足的土地、水面和淺海海域可以裝設光伏面板。

但實際上，根據政府間組織國際可再生能源機構（International Renewable Energy Agency）的統計，整個印尼的光伏發電裝機量截至2019年底只有198MW，比新加坡還要少。

印尼非政府組織趨勢亞洲（Trend Asia）執行董事育雲‧因德拉狄（Yuyun Indradi）告訴eo，即使印尼最主要的「爪哇-巴釐」電網已長期供電過剩，疫情之下，大型煤電項目仍在繼續推進。

他指出，2020年印尼至少增加了三組新建燃煤電廠計劃——爪哇9號和10號（Jawa 9 and 10）、丹戎加地A（Tanjung Jati A）和因德拉馬尤（Indramayu），既有的丹戎加地B（Tanjung Jati B）和爪哇7號（Jawa 7）電廠也在擴建。

煤炭政治

印尼從1989年啓動第一批商業化的煤炭生產。1990年代末亞洲金融風暴引發大規模街頭抗議，時任總統蘇哈托被迫下台。印尼中央政府為應對政治民主化訴求，從1999年開始下放包含核發礦業採掘准證在內的行政權力。這使得大量政經精英進入可以快速獲利的煤炭行業，省級和地方官員獲得更多裁量權，也擁有了賺取灰色收入的機會。

印尼在2005年成為全球最大的動力煤出口國，動力煤出口量佔全球約三分之一，而且此後一直維持這一領先地位。

煤炭很快成為印尼政客不可或缺的資金來源。從總統候選人、部長級官員、國會議員、地方精英到政治贊助人，許多印尼政要都在煤礦和電力公司持有股份。

印尼非政府組織採礦倡議網絡（Jatam）的調查報告稱，2019年總統選舉中，佐科陣營向選務委員會申報的競選資金總額有86%與採礦業有聯繫，而對陣的正副總統候選人普拉博沃和桑迪阿加也經營化石燃料和採礦企業。

煤炭消費的提升與發電廠的擴增息息相關。從2010年至2019年，煤炭在電力能源組合和一次能源供應組合中的佔比都顯著上升。發電裝機結構中，煤炭佔比從38.20％上升至49.85%，石油和天然氣則從47.30%下降至35.36%。一次能源供應組合（不含生物質）里，煤炭份額從26.24%上升至37.28%，石油和天然氣則從72.22%下降至53.54％。

可再生「赤膊」上陣

尼政府2017年出台的可再生能源電價制度可以說是發展可再生能源的頭號絆腳石。

印尼政府每年參考印尼國家電力公司（Perusahaan Listrik Negara，下稱PLN）計算的平均發電成本，制定各地生產成本標準（Biaya Pokok Produksi，下稱BPP）。

邊遠地區的BPP一般都會高於國家平均BPP，因為運輸和基礎設施建設成本高昂。

印尼能礦部第50/2017號條例規定：在當地BPP高於國家平均BPP的地區，PLN只能以不超過當地BPP85%的價格收購太陽能、風電和潮汐發電，以不超過當地BPP100%的價格收購地熱、水力和垃圾發電。在當地BPP等於或低於國家平均BPP的地方，PLN對這兩類可再生能源的收購價則通過「企業對企業」磋商來決定——這通常意味談判過程冗長而不可預測。

能礦部第19/2017號條例則規定，在當地BPP高於國家平均BPP的地區，收購坑口燃煤發電的天花板價格是全國BPP的75%，非坑口燃煤發電則是全國BPP的100%（裝機量100MW以上的電廠）或通過企業對企業的磋商來決定（裝機量少於100MW的電廠）。

「能礦部第50/2017號條例基本上扼殺了所有的（太陽能和風能）項目，因為它使得這些項目只有在少數BPP較高的地方才能具有經濟效益」，美國智庫能源經濟與金融分析研究所（IEEFA）的能源金融分析師埃爾里卡‧哈姆迪（Elrika Hamdi）指出。

埃爾里卡說，在清潔能源技術還處於起步階段的地方，發展新能源行業供應鏈通常需要數年時間和大量激勵政策，但是印尼的現實是，煤炭行業得到了政府源源不絕的幫助，清潔能源在沒有獲得支持的情況下，被期望參與成熟的市場競爭。

事實上，早在2010年代初期，印尼曾經出台頗具吸引力的可再生能源激勵措施，當時光伏的上網電價高達每千瓦時0.25-0.30美元。但是由於政策反復無常，很少有太陽能項目在此期間上馬。

印尼政府2018年出台燃料煤「價格上限」政策，進一步確保了煤炭作為廉價電力來源的地位。能礦部將供應印尼國內發電廠的煤炭價格限制在每噸70美元或以下，並要求採掘公司將2018年和2019年生產的煤礦25%保留給國內市場。

加拿大智庫國際可持續發展研究所（International Institute for Sustainable Development）報告稱，燃料一般佔燃煤發電廠運行成本的60-70%，印尼政府僅僅在2018年就為這項「屋頂價」政策支付了12.8億美元至40.4億美元，這是政府該年給予電力部門最大的一筆補貼。

「拖後腿」的PLN

印尼政府的目標是在2025年前讓「新能源和可再生能源」在國家能源組合中佔比23%，2050年前達到31%（第79/2014號總統條例）。按照目前的速度，許多分析預期，印尼將無法如期達標。

根據最新的2019-2028年《電力供應業務計劃》（RUPTL），PLN計劃直到2025年才大幅提升可再生能源份額。PLN預計2025年地熱能將佔發電能源組合的10.6%，水力發電佔10.4%，其他可再生能源發電佔2%。

而「新能源和可再生能源」的概念也還存在爭議。印尼政府至今沒有清晰地定義「新能源」，這個模糊空間可能為煤氣化、煤液化、煤層甲烷、核能等「新技術」敞開大門。

PLN選擇清潔能源的意願和能力是另一大懸念。PLN擁有印尼66%的發電廠，壟斷輸配電業務，也是所有民營「獨立電力生產商」（Independent Power Plant，下稱IPP）的買主。

關注中國海外電力投資的自媒體創作人長蘇對eo指出，PLN至今尚未推出大規模清潔能源招商投資計劃，印尼現有光伏項目多為地處邊遠地區10MW至20MW的光伏儲能或光伏加柴油發電機的離網項目，這類項目規模小，投資壁壘不高，對中國企業投資的吸引力不那麼強。

印尼除「爪哇－巴釐電網」以外的電力系統缺乏接納大型間歇性清潔能源的能力，其第二座風力發電項目投產就遇到並網問題。電力系統專家阿古斯‧普拉狄雅‧達姆布博隆（Agus Praditya Tampubolon）指出，南蘇拉威西兩座風電廠建成後，由於當地電網沒有足夠的靈活度，最初只有其中一個風電項目能夠並網，第二組風電系統則必須等到區域內的水電站擴容250MW後才能並網。

PLN的財務狀況也不容樂觀。印尼的政策制定者和PLN多年來一直高估印尼的經濟增長，允許電廠不受約束地擴建。佐科2014年底喊出要在五年內新增35GW發電廠，更惡化了PLN的債務問題。根據2020年9月IEEFA的分析，自2015年以來，PLN債務的年平均增長率為15.6%，債務權益比徘徊在50%-70%之間。 

PLN首席執行官祖基菲里‧再尼（Zulkifli Zaini）2020年6月向國會坦承，公司幾乎100%依賴貸款來進行投資，銀行家出身的他知道這種財務處境並不健康。國有企業部長埃里克‧托希爾（Erick Thohir）在2020年9月中旬致函能礦部，呼籲節制發電許可證的發放。

PLN對清潔能源項目所有權的要求亦將是投資者的關注重點。長蘇指出，2017年，PLN開始要求所有IPP項目必須由其子公司IP或PJB控股，卻又要求IPP投資者為PLN提供股本金融資。這項規定導致投資者對印尼IPP項目的興趣大幅下降，這種所有權和融資責任不相稱的安排，不僅為股東談判和企業治理增添不確定性，在融資機構眼裡更是問題重重。

當前項目

印尼現有光伏和風力電廠大多位於偏遠和欠發達地區如蘇拉威西，且這些項目多有外國政策性金融機構或國有能源企業的支持。

當前，印尼最大規模的、已進入商業運轉的太陽能項目是北蘇拉威西21MW利庫龐（Likupang）電廠，由新加坡韋能能源（Vena Energy）建設、亞洲開發銀行提供融資。

佐科2020年1月訪問阿聯酋期間簽下的西爪哇西拉塔（Cirata）水庫145MW浮式光伏，完工後將成為印尼最大的太陽能項目和東南亞最大的浮式光伏電站。西拉塔項目由PLN子公司和阿聯酋國企「阿布扎比未來能源公司」（Abu Dhabi Future Energy Company，簡稱Masdar）共同開發，項目在2020年12月動工，預計在2022年投入商業運轉。

印尼唯二的公用事業規模風力發電廠都位於南蘇拉威西省——75MW的錫德拉普（Sidrap）項目和72MW的托羅一號（Tolo-I Jeneponto）項目，分別在2018年4月、2019年5月投入商業運營。

錫德拉普項目由菲律賓財閥阿亞拉集團旗下「AC Energy Holding」和法國電力集團旗下香港公司「UPC Renewables」分別持股75%和25%，由美國政府發展融資機構「海外私人投資公司」（Overseas Private Investment Corporation）提供融資。

托羅一號項目由韋能能源開發，亞洲開發銀行及其旗下信託基金提供融資。

埃信華邁氣候變化和可持續發展研究與分析副總監李如耀（Lee Joo Yeow）指出，印尼現有太陽能和風電項目集中在欠發達地區是因為當地BPP較高，有足夠空間讓電廠取得較為合理的價格——每千瓦時10美分或以上。

如果光伏電廠在西爪哇和蘇門答臘這樣的負荷中心，就必須同非常便宜的煤電競爭。

但李如耀也指出，建設光伏項目的難度並不高，只要有恰當的政策支持、獲得必要的許可，光伏在印尼也可以很有競爭力。

新冠後契機

新冠疫情爆發前，印尼清潔能源發展一度被視為優先事項。2020年1月，印尼國會首度將可再生能源法案列入優先審議清單。2月中旬，能礦部出台第4/2020號條例，針對原有備受批評的可再生能源制度（第50/2017號條例）做出微幅修訂——放寬部分採購電力的要求，並規定PLN必須優先從可再生能源發電廠採購電力。

但是疫情打亂了這一切。印尼智庫基本服務改革研究所（Institute for Essential Services Reform）執行總監法比‧圖米瓦（Fabby Tumiwa）認為，新冠肺炎大流行轉移了政府和國會的優先次序，討論可再生能源不再是優先事項。

其中一項遭到擱置的改革是旨在取代2017年清潔能源定價制度的總統條例。印尼政府已經在2020年初開始起草相關規定，原計劃在3月或4月公佈。國會也擱置了對可再生能源法案的討論。

PLN也因疫情而推遲原定於2020年第一季發佈的2020-2029年《電力供應業務計劃》（RUPTL）。這份每年發佈的業務計劃揭示PLN對未來十年電力需求和生產的預測、業務擴張計劃、IPP投資機會等。

2021年出台的RUPTL，將有助瞭解新冠疫情對電力供應的具體影響以及PLN的「後新冠肺炎大流行」思路。

上述總統條例和可再生能源法案在今年的進展也值得關注。能礦部官員曾在2020年10月表示，政府正在最後修改這份條例。閱讀過這份總統條例草稿的埃爾里卡稱，如果能確實執行，這部規定將對小型可再生能源項目「非常具有吸引力」，同時，透過更具透明度和競爭性的拍賣，這部規定亦有望為規模較大的再生能源公司提供更公平的競爭環境。

國會已經在2020年9月重新開始討論可再生能源法案，這部法律預計將為可再生能源提供更多支持，有助於加速能源轉型。

美國非營利性組織自然資源保護協會（Natural Resources Defense Council）能源政策經理陳晗認為，加快清潔能源轉型需要一系列政策，比如可再生能源項目拍賣、上網電價激勵措施，以及優先採購清潔能源的規定。

但陳晗也強調，即使是很小的政策改變也可以大大降低可再生能源投資的風險。最好的例子即是越南在短時間內讓太陽能和風能從零到出現巨大增長，僅僅因為政府開始改變政策並設法吸引投資興趣。

Ika Krismantari對此文亦有貢獻；余佩樺和Ika Krismantari為2020年德國國際合作署「柏林能源轉型對話」媒體獎學金得主

原文鏈接（附參考資料）：赤道島國印尼為何難推可再生？

本文作者和印尼記者Ika Krismantari亦合著類似題材的英文和印尼語報導，分別刊於《南華早報》（Indonesia’s clean energy dream: a victim of coronavirus, or politics?）和《The Conversation Indonesia》（Politik dan pandemi buyarkan mimpi energi terbarukan Indonesia）