反思俄乌情势｜美欧为何不设禁航区？北约是否承诺不东扩？

战云弥漫8年后，伴随俄罗斯于2022年2月24日宣布发起“特别军事行动”，俄乌冲突正式爆发。战况发展至今，基辅已遭俄军包围，乌东则陷入胶着，俄方已于3月7日提出停火条件，包括乌克兰立即停止军事行动、承认克里米亚主权属于俄罗斯、承认乌东两共和国独立、修宪确保乌克兰的中立地位等；泽连斯基（Volodymyr Zelensky）方面虽有松口迹象，却仍不愿明确表态。而综观眼下中美俄三方互动，中俄交好、中美博弈、美俄急冻，国际格局变化或因俄乌冲突加速，诸如“今日乌克兰，明日台湾”等警语，更予人东西热点连动之感。

针对此一国际变局，“中华民国国际关系学会”于3月10日举办“俄乌情势—反思与前瞻”时事座谈会，由学会会长、台湾政治大学外交系教授卢业中主持，邀请到中兴大学国际政治研究所教授杨三亿、中央警察大学国境警察学系副教授杨佩珊、淡江大学国际事务与战略研究所副教授李大中、台湾大学政治系教授张登及，探讨俄乌情势牵动的国际格局变化，以及对两岸的相关启示。此为系列报道第二篇（共三篇）。

系列报道第一篇：反思俄乌情势｜五个视角与两个力道

系列报道第三篇：反思俄乌情势｜是不是中国的战略机遇？台湾应当学到什么？

美国的局限

李大中由政策变化、历史认知两方面，分析此次华盛顿在俄乌冲突的前后取态。

首先是美国的政策变化，李大中认为，美国的战前立场相当稳健，其与北约在俄乌边界紧张时，表态支持乌克兰，同时进行多场外交斡旋，包括美俄之间、美国与北约之间、俄乌之间等，但一切努力在2月21日后改变，普京（Vladimir Putin）于当日宣布承认乌东两共和国，并在2月24日入侵乌克兰，战争由此爆发。美国与北约便改采惩罚性手段，此次制裁规模远胜2014年，只是都不是以安理会名义，虽说联合国也有出台决议，但其实缺乏约束力。

李大中指出，此次冲突也暴露美国手段的局限性。普京便是知道美国不会直接介入，才会发起军事行动，而冲突持续至今，美国确也仅用相对间接的方式提供协助，包括运输武器、情报交换等。

李大中举例，近期两个事件足以说明美国立场，第一是波兰表示愿意提供战机，但遭美国拒绝，第二是欧美不愿在乌克兰设立禁航区。前者有两个原因，一是波兰没事先知会美国，第二是向乌克兰提供战机将让局面更加复杂，恐会将北约拖入战火；禁航区之例亦为此理，乌克兰虽向欧美提出禁航区的设立要求，却得不到回音，也是因为欧洲各国担忧卷入冲突，综观利比亚内战等前例，设立禁航区往往是动武前兆，但北约与欧洲如今皆无意愿对俄动武，自也无此。

李大中分析，由上述两例，便可看到美国在政策上的自我限制，即虽然支持乌克兰，却也不是毫无保留。而此次冲突也对拜登政府产生三点影响，第一点是俄罗斯威胁的形象更加强烈，第二点是有助让拜登凝聚领导力，第三是体现北约的价值与重要性，对拜登政府而言算是加分。

而在历史认知层面，李大中指出，俄乌冲突的爆发，显示美俄对于国际局势的发展认知不同。在俄罗斯看来，北约东扩步步进逼，美国更持续煽动颜色革命，皆是对己身安全的严重侵犯；但美国便是讲求实力逻辑，早在奥巴马（Barack Obama）时期，美国就认为俄罗斯只有能源能看，凭什么挡住美国。

李大中最后分析，此次冲突可能影响美国判断威胁的排序，乌克兰当然不是美国的核心利益，但如今威胁有急迫性；中国当然是美国的长程挑战，但目前中俄正在美国战略压力下逐渐靠近。这般发展，让人想起2001年的“9·11”事件，美国为此将注意力转到中东，中国由此迎来战略机遇期。这次冲突会否让美国注意力西移，往后的“新冷战”会不会从中美回到美俄之间，都值得观察。

乌克兰的位置是关键

张登及则以大国政治的视角提出分析。

首先，此次冲突发生在地缘政治的“心脏地带”，也就是东欧地区。张登及指出，地缘政治导致国际关系行为者的选项，会受到幅员、位置、资源的影响，如果实力类似，但是位置不同，选项就很不同。例如台湾的地缘位置，便处于受人重视、但是担心被抛弃的尴尬，因此必须像芬兰一样，非常留意自己的对外政策。3月10日韩国选出新总统尹锡悦，其也同样要面临扈从或挑衅的选择。

张登及表示，此次冲突也可看到国际体系结构的变化，已与冷战结束时不一样。倘若今日北约扩张到卢旺达，就算当地有俄罗斯势力，也未必会爆发战争，而如果北约够强大、或是俄罗斯够强大导致北约不敢东扩，这场战争便也打不起来。西方在冷战结束后，沉浸在大胜的氛围中，但欧盟无形中受到削弱，北约也陆续接受许多小国，此次或许有些力不从心。但美国通过此次冲突凝聚北约，应算得分。

而针对各方行为者在俄乌战争的获益，张登及分析，此次俄罗斯可能想用闪电战，逼乌克兰签城下之盟，但或许没料到会久拖，倘若西部的利沃夫被当作“乌克兰重庆”，可能导致战局进一步拖延；如果北约持续提供军事支持，便可能让僵局持续。俄罗斯或许看到短期有利，但长期被孤立的风险正在上升。

此外张登及提到中国与印度的表态。此次联合国的谴责表决，共有35票弃权，中印皆在其中，由人口来看，世界前两大国都投了弃权票。而美国当然为此施压两国，但中印各有考量。例如印度如今60%装备都是俄制的，也向俄罗斯购买能源，自然不愿意跟着谴责。QUAD视频会议中，印度便提出质疑，“四方会谈究竟是要讨论欧洲还是讨论印太，制约中国扩张不是重点吗？”

而针对冲突爆发，张登及提出“民族断层线”、“北约东扩”两个观察纬度。

首先在“民族断层线”上，张登及表示乌克兰便是欧洲“第二个巴尔干”。过往在苏联压制下，东欧民族矛盾并未爆开，但如今看来已然爆开。过往乌克兰亲俄派总统亚努科维奇（Viktor Yanukovych）之所以能当选，乌东地区的亲俄人口贡献良多，但这也是2014年后亲俄派难再得势的关键，因为乌东武装独立、克里米亚回归俄罗斯，两处人民皆无法再参加乌克兰选举，从而注定了亲俄派的衰颓。这道“民族断层线”，是俄罗斯出兵的原因之一。

而在“北约东扩”议题上，张登及回顾了“是否有过承诺”的罗生门。如今的美国往往表示，自己无法承诺北约不东扩，因为各国皆可申请加入北约，但俄罗斯由此抱怨，美国此举违反历史默契。张登及表示，就档案来看，确实没有历史文件写明北约不能东扩，美苏领导人亦未曾就此签字。但1988年谈判德国统一时，美苏会谈曾有逐字稿记录，美方确实承诺，两德统一后，北约“不会向东一英寸”（not one inch eastward），也就是俄罗斯理解的“北约不东扩”。

但张登及补充，美国在2000年后曾经“翻案”，表示此句意味“北约军队不会进入东德”，而非承诺“北约不东扩”。这般逻辑，就像曾经有人询问戈尔巴乔夫（Mikhail Gorbachev），为何相信“北约不东扩”的承诺，其也表示，自己并没想到苏联会瓦解，也没料到华沙公约组织会消失，又怎能预想“北约不东扩”的问题。

张登及总结，美国的“翻案”也很难自圆其说，毕竟如果都承诺“北约军队不进入东德”，又怎能接纳其他国家；把东德团团围住，此举自然是违反诚信。

原文发表于2022/3/11《多维新闻》