【520檢視蔡英文－住宅政策篇】「房市三箭」缺了兩箭，積極社宅，消極改革

（本篇為關鍵評論網於2020年5月蔡英文就任前邀稿）

蔡英文總統的第一任總統任期即將結束，其政策主張中十分重要的一環便是改革居住問題的「安心住宅計畫」，也就是所謂的「房市三箭」：杜絕房市炒作、健全租屋體系、建二十萬戶社宅。

在四年後的今天，這些住宅政策是否有達成呢？以結論而言，「房市三箭」政策方向是對的，執行上卻僅著重社會住宅，縱使推動的努力與績效值得肯定，仍無法整體性應對安居不易的結構性課題，甚至加重社會住宅推動的難度。

直接興建社宅：給予肯定，持續努力

房市三箭中最為人所知的，便是「八年二十萬戶」社會住宅，很多人誤認為這「二十萬戶」都是政府要直接興建社會住宅。但其實在規劃當中，僅有十二萬戶為「直接興建」，另外八萬戶則是透過「包租代管」，也就是由業者協助經營或轉租民間既有住宅（尤其是空餘屋的部分），讓弱勢民眾在租賃市場中租屋。

而到目前為止，這個計畫的執行進度如何呢？根據《社會住宅興辦計畫》，八年二十萬戶目標是分為兩個階段進行，其中對應到蔡政府當前任期的第一階段（106年到109年）的目標為「4萬戶直接興建，4萬戶包租代管」。

直接興建社會住宅的數量到109年4月為止的資料，包含既有、新完工、興建中與待開工的數量（扣除規劃中），已經達到了38125戶，的確與4萬戶的目標十分接近，必須肯定中央與地方主管機關的努力。

但如果細細檢視，會發現六都以外的縣市在第一階段原本規畫應興建3826戶。而實際上這些縣市目前「既有、新完工、興建中與待開工」的戶數只有102戶，即便加入規劃中的數量，也僅539戶，。

其中關鍵在於「量能」與「土地」兩大問題。目前的社會住宅的興建分工當中，雖然中央可以提供財政、土地取得、融資管道、法制規範等協助，但具體的規劃興建與服務提供，仍然需要仰賴地方政府。在地方公務機關量能不足或意願不高的狀況下，社會住宅的興建進度就會受到影響。

面對這些狀況，中央也預備透過「國家住宅及都市更新中心」直接興建社會住宅。但該中心的量能是否足以承擔龐雜的規劃興建等工作，仍有待考驗。

而土地方面，即便在資源相對豐沛的六都當中，2019年時台中市也出現過標售大片社宅預定地給建商[1]，台北市也曾宣告過因「空屋過多、公地不足」，大幅削減未來社宅興建數量[2]。

且同樣是公有土地，不同的機關、區位、面積仍有取得難易度與是否適合興建社宅的區別，因此未來當「好取得、適合蓋社宅」的土地逐漸規劃興建完畢後，繼續興建社宅將會越來越艱辛。

包租代管社宅：結構困境未解，事倍功半

直接興建的部分數量仍算達標，包租代管的社宅數量卻不盡樂觀。由於包租代管必須在八年當中完成八萬戶，因此在效率上必須以「一年一萬戶」的進度增長。

因此，「106年包租代管試辦計畫」投入了22.7億的中央經費，且預估一年之內完成「包租包管」與「代租代管」各五千戶，總計一萬戶的目標。但實際上的結果是，在兩年的計畫當中，「包租包管」與「代租代管」僅共達成5157戶的數量，也就是花了預期的兩倍時間，卻只有一半的成果。

是投入的資源不夠嗎？但由於包租代管是同時補助房東（公證費、修繕獎勵、保險費、減稅優惠）、房客（租金補助）、業者（開發費、代管費、包管費、媒合服務費）三方，成本遠比直接興建社會住宅還昂貴，甚至超過租金補貼的兩倍，投入的資源不可謂不大。

有著這麼龐大的資源投入，為什麼包租代管仍然沒有辦法順利推動呢？關鍵在於「配套制度改革不到位」，造成屋源開發昂貴且績效有限。若包租代管要達成進度，屋源只能從「空屋」或「既有租屋」當中尋找。

若以空屋而言，核心問題在於台灣的房產持有稅「有效稅率極低」。國內不動產稅的名目稅率約為1%，與國際標準相差不大，但由於公告地價與房屋評定現值被嚴重低估（約為實際價格的10%上下），實際上的有效稅率僅約0.13%，造成所謂「養房的稅比養車還低」的現狀。既然房屋囤積居奇的成本如此之低，在根本看不上租金收入的狀況下，包租代管所推出的優惠，當然無法吸引空屋釋出。

如果空屋不行，那麼既有租屋呢？理論上包租代管提供了大量優惠，對本來就已經有出租房屋的房東而言應該是一項利多，還可以免去管理租屋的麻煩。

但事實上，由於目前台灣的租屋市場是「地下化市場」，絕大多數民間小房東租屋都沒有繳納相應賦稅，因此房東大多也不敢參與包租代管計畫，以免過去數年租屋事實暴露後，產生補繳稅金與罰款的風險。何況打折哪有免費優惠，減稅哪有逃稅優惠，這些誘因對於大部分房東來說，實在毫無意義。

筆者曾經出席某次會議，聽到官員們說某場包租代管的房東說明會，只有一個房東來，官員們還是整個團隊努力說服他一個人，最後房東被感動覺得是好事就加入。但若這優惠真的那麼有用，怎麼會只有一個房東來？

因此，若配套制度遲未改革，即便政府已經準備再花34.6億推出「包租代管2.0」增加優惠力度，恐怕也將如目前的包租代管一樣事倍功半。

房市三箭：方向正確，但少了兩箭

回到文章的起始，社會住宅只是「其中一箭」，當前台灣的居住困境，並非透過單一政策就能解決，而是應該針對住宅需求的不同面向來因應。筆者之所以認為房市三箭的「方向正確」，正是因為其在政策上正面回應了台灣核心的居住問題，也就是購屋「買不起」、租屋「租不好」、社宅「抽不到」的綜合困境。

       那麼「房市三箭」的另外兩箭在哪裡呢？回顧當年政見，房市三箭中的「杜絕房市炒作」，所對應的就是購屋市場高房價的問題，以「改正不合理稅基」、「市場資訊透明化」為箭核，改善目前欺瞞炒作、房屋嚴重空置、市場扭曲等狀況。

而「健全租屋體系」則是以「制定租賃專法」為箭核，並透過提升租屋扶助、強化糾紛處理等模式改善租屋族的長久被漠視的權益，並提高租屋的可負擔性與穩定性。

房市三箭的改革也並非彼此孤立，如果只偏重其中一項改革，除了事倍功半外，也很難解決根本性的問題。以香港的處境為例，香港的社會住宅（公屋）比例為全亞洲之冠，社會住宅占其住宅存量30%（台灣八年二十萬戶完成後，僅占住宅存量2.2%），但由於其購屋市場、租屋市場完全放任炒作，毫無控管，因此香港也是全世界著名的居住地獄，房價極高之餘，租屋品質也充斥各種不良物件。

但在四年後的今天，可以看到的是除了「興建社會住宅」政府有積極進行之外，其他兩箭卻彷彿消失一般毫無存在感。

如「實價登錄2.0」這樣的資訊透明化改革，理應可以有效揭露目前預售屋的交易資訊黑幕，以改善目前消費者無法得知預售屋的實價登錄價格，甚至遭到業者瞞騙，乃至於影響新成屋、中古屋等物件價格的困境。但十分遺憾的是，「實價登錄2.0」草案於2018年由行政院送入立法院之後，卻被擱置並退回，僅通過了張宏陸等委員提案的閹割版本[3]，形同跳票。

實價登錄2.0至少政府還擬出了草案，稅制改革就更加裹足不前。不僅實價課徵持有稅遙遙無期，甚至連較為溫和、針對多屋者的「囤房稅改革」，也僅有時代力量與台灣民眾黨提出草案，並沒有在行政機關中具備完善討論與評估。

而租屋市場的健全化也遭遇到同樣的處境，雖然租賃專法已經立法通過，但主要的內容為規範包租代管業者，對一般個體戶房東的約束少之又少。即便條列了租屋契約中的「應約定及不得約定」，但卻沒有相關罰則，使相關規範淪為道德勸說，房客仍然在抵稅、申請租金補貼等權益上十分受限。

由於購屋市場、租屋市場的改革停滯，在這樣「偏食」的政策推動下，需要社會住宅的人民數量將持續增加，社會住宅即便政府積極興建，也必然獨木難撐，恐怕即便蓋滿十二萬戶，仍然無法滿足人民的居住需求；同時，因為沒有辦法合理調整房屋的持有成本（負面誘因），那麼即便提供大量的優惠誘因（正面誘因），包租代管也難以順利達成目標。

結論：社宅已上軌道，尚缺制度改革

       因此，筆者仍然肯定政府對社會住宅等補貼政策的認真投入，但是仍然必須重申，僅有社會住宅絕對是不夠的。

首先，在社會住宅已經步上軌道的當前，蔡政府在第二任正應拿出魄力，在市場面制度面上進行充分的改革，以處理更深層的居住困境。而這些改革也會反哺社會住宅的興建與運作，且在市場正常化、健全化的過程中，也可以讓社會住宅的需求相對降低。

除此之外，透過補貼的方式保障居住權，也必須更加細緻處理。雖然政府宣示今年開始租金補貼將擴大至十二萬戶，但目前主管機關卻尚未依《住宅法》規定設定「可負擔基準」，造成社會住宅、包租代管、租金補貼各縣市不同，十分混亂也不公平，且有嚴重的「不需要的給補貼、需要的卻補不夠」的問題[4]。

如果說蔡政府的第一任是「先求有再求好」，以增加數量為第一考量；那麼在新的任期當中，也是時候挑戰改革的深水區，並思考該如何讓補貼更加細緻完善了。

[1] https://opinion.udn.com/opinion/story/12838/3921249

[2] https://opinion.udn.com/opinion/story/12838/3779029

[3] https://opinion.udn.com/opinion/story/12838/3836820

[4] https://opinion.udn.com/opinion/story/12838/4409342